供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的概念，由習(xí)近平總書記在2015年底首次提出。兩年多來，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的理論內(nèi)涵不斷豐富、政策體系日臻完善、實施效果逐步顯現(xiàn)，成為經(jīng)濟新常態(tài)下引領(lǐng)我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的理論指南，是新時代中推動我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的實踐主線。

電力工業(yè)是國民經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎(chǔ)工業(yè)。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中電力處于什么樣的地位、發(fā)揮什么樣的作用，電力工業(yè)是否需要以及如何推進自身的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是值得深入思考、認真回答的時代之問。

“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”何解

供給與需求是經(jīng)濟活動的兩個方面，前者主要指生產(chǎn)環(huán)節(jié)，包括自然資源、勞動力、資本、技術(shù)等要素的組合配置;后者包括消費、投資、出口(“三駕馬車”)，是生產(chǎn)環(huán)節(jié)所生產(chǎn)產(chǎn)品的去向。在經(jīng)濟增長中，供給和需求互為條件、相互轉(zhuǎn)化;沒有需求支撐的供給和沒有供給滿足的需求都無法實現(xiàn)經(jīng)濟增長。一般地，經(jīng)濟下行被認為是需求放緩導(dǎo)致的，即有供給無需求。此時宏觀調(diào)控的重點是需求側(cè)管理，即通過擴張性的財政政策和貨幣政策刺激消費、投資、出口。事實上，需求側(cè)管理背后隱含的基本假設(shè)是供給側(cè)沒有出問題，一方面是供給體系的效率高、質(zhì)量好，一方面是沒有需求未被供給滿足。

國際金融危機以來，我國經(jīng)濟長期高速增長的舊趨勢未能得以持續(xù)，過分依賴總需求擴張刺激經(jīng)濟的政策效率越來越低，依靠增加要素投入和出口拉動的粗放型發(fā)展老路已走不通。而這一切問題的根源是供給體系出了問題，即供給的產(chǎn)品在質(zhì)量、服務(wù)等方面跟不上已變化的需求，一方面是供給體系的效率低、質(zhì)量差，另一方面是一部分需求無法找到合適的供給來滿足。經(jīng)濟發(fā)展的矛盾在供給與需求兩方面都有，但主要矛盾在供給側(cè);這其中既有周期性原因，也有總量性原因，但根源是結(jié)構(gòu)性失衡。基于以上判斷，推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革就成了必然選擇。

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革從提高供給質(zhì)量和供給效率出發(fā)，用改革的辦法推進結(jié)構(gòu)調(diào)整、破除體制障礙、實施機制創(chuàng)新、優(yōu)化資源配置，提高供給體系對需求變化的適應(yīng)性和靈活性，提高全要素生產(chǎn)率，實現(xiàn)由低水平供需平衡向高水平供需平衡的躍升，推動我國經(jīng)濟可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展。從短期看，去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的階段性重點;從中期看，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級、實體經(jīng)濟的振興發(fā)展、新舊動能的接續(xù)轉(zhuǎn)換是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心步驟;從長期看，推動經(jīng)濟發(fā)展由要素驅(qū)動、投資驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的根本之舉。

兩年多來，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的理論內(nèi)涵不斷豐富、政策體系日臻完善、實施效果逐步顯現(xiàn)：經(jīng)濟運行的供求關(guān)系顯著改善，生產(chǎn)要素的低質(zhì)量、低效率“錯配”問題一定程度得到解決;結(jié)構(gòu)性矛盾有所緩解，通過市場出清帶動了部分領(lǐng)域的價格回升;通過經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量、效率、動力“三大變革”，全要素生產(chǎn)率實現(xiàn)了由降轉(zhuǎn)升的拐點性轉(zhuǎn)折并保持了穩(wěn)健增長的良好態(tài)勢。

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的電力發(fā)展

宏觀層面的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著眼于自然資源、勞動力、資本、技術(shù)等供給要素的優(yōu)化配置。作為重要的基礎(chǔ)工業(yè)產(chǎn)品和生產(chǎn)生活資料，電力發(fā)展既是宏觀供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點領(lǐng)域，又是宏觀供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要支撐。

一方面，電力的資源開發(fā)、加工轉(zhuǎn)換、傳輸配送、終端銷售等環(huán)節(jié)需要資源、資金、人力、技術(shù)等要素的支撐，其本身就是經(jīng)濟供給體系的重要組成部分;另一方面，電力既是國民經(jīng)濟中各行業(yè)發(fā)展不可或缺的生產(chǎn)要素和中間投入，又是城鄉(xiāng)居民日常消費無法替代的生活要素和終端產(chǎn)品，是毋庸置疑的“供給”。因此，通常從狹義上理解和看待的電力供應(yīng)、電力消費都是經(jīng)濟活動的供給側(cè)。

在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下看待電力發(fā)展，要站在電力行業(yè)發(fā)展的宏觀視角，從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的理論源頭出發(fā)，發(fā)現(xiàn)電力供給與電力需求之間的結(jié)構(gòu)性矛盾，提出有理論、成體系、經(jīng)得起實踐與時間檢驗的改革良方。電力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，既不能是既有政策措施的排列組合，也不能是蹭熱度、趕時髦的應(yīng)景之作。

電力發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾

宏觀層面的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要解決的問題是供給產(chǎn)品在質(zhì)量、服務(wù)等方面跟不上變化了的需求。對電力行業(yè)而言，電力供給跟不上變化了的電力需求的問題同樣存在，電力供需的主要矛盾亦在供給側(cè)，根源亦在于結(jié)構(gòu)性失衡。宏觀層面供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的思路與方法，同樣適用于電力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

電力需求的重大變化包括：一是增速放緩趨穩(wěn)，電力消費已經(jīng)明顯告別了連續(xù)多年的兩位數(shù)高速增長，但未來既不是立即萎靡減少也不是很快趨于飽和，而是長期保持中高速平穩(wěn)增長;二是結(jié)構(gòu)持續(xù)調(diào)整，第二產(chǎn)業(yè)占全社會用電量的比重加快下降，第三產(chǎn)業(yè)及居民消費占比的提升趨勢不斷穩(wěn)固;三是動力轉(zhuǎn)換接續(xù)，傳統(tǒng)高耗能行業(yè)對用電增長波動的影響有所減小，高端裝備制造、新興信息通訊等戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢頭持續(xù)壯大、接續(xù)效果逐步顯現(xiàn);四是區(qū)域協(xié)同發(fā)展，中東部傳統(tǒng)負荷中心用電需求保持較快增長，西部落后地區(qū)電力消費維持高速增長，地區(qū)發(fā)展更趨平衡;五是需求多元靈活，用戶對電能質(zhì)量、電力服務(wù)的要求不斷提高，個性化、靈活性需求強勢涌現(xiàn)，從“用得上電”到“用得起電”、“用得好電”的轉(zhuǎn)變勢不可擋。

然而，電力供應(yīng)并未跟上變化了的電力需求，突出矛盾是“結(jié)構(gòu)性過剩”與“結(jié)構(gòu)性不足”共存，主要表現(xiàn)在供應(yīng)能力、行業(yè)管理、服務(wù)產(chǎn)品等方面。

在供應(yīng)能力方面，電源上的結(jié)構(gòu)性過剩主要是煤電機組利用小時數(shù)偏低、新能源蔓延式發(fā)展，供應(yīng)慣性增長與需求增速放緩之間存在著不匹配與不協(xié)調(diào);結(jié)構(gòu)性不足主要是燃氣、抽蓄等靈活性電源規(guī)模過小，煤電裝機富余但靈活性不足，系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力嚴重缺失。電網(wǎng)上的結(jié)構(gòu)性過剩是在需求高速增長浪潮消退、送端電源大量停建緩建的背景下，部分傳輸線路利用率偏低，未能發(fā)揮應(yīng)有的經(jīng)濟社會效益;結(jié)構(gòu)性不足是部分農(nóng)村及邊遠地區(qū)配電網(wǎng)結(jié)構(gòu)仍較薄弱，配置能力依然較低，難以有效滿足人民日益增長的美好生活需要。

在行業(yè)管理方面，結(jié)構(gòu)性過剩主要是行政管控、國企壟斷，前者表現(xiàn)為計劃電與市場電“雙軌運行”有待并軌，行政命令凌駕于市場規(guī)則的情況時有發(fā)生，電價作為資源優(yōu)化配置的“信號燈”與“指示器”作用還難以發(fā)揮;后者表現(xiàn)為電力行業(yè)以中央或省屬國有企業(yè)為主，市場主體難言多元、市場競爭還不充分。結(jié)構(gòu)性不足主要是市場機制的不健全、市場監(jiān)管的不到位，前者表現(xiàn)為交易機制還不成熟、價格機制還不完善，相當一部分電價、電量仍由政府制定或分配，交叉補貼現(xiàn)象還較嚴重;后者表現(xiàn)為市場監(jiān)管的職能分散、職責不清、力度不強，專業(yè)性監(jiān)管力量、技術(shù)手段明顯不足。

在服務(wù)產(chǎn)品方面，結(jié)構(gòu)性過剩表現(xiàn)為電力行業(yè)的服務(wù)與產(chǎn)品仍主要是簡單的電量交易(電廠與電網(wǎng)之間)和傳統(tǒng)的電能銷售(電網(wǎng)與用戶之間)。而結(jié)構(gòu)性不足的表現(xiàn)，既有滿足個性化、靈活性用電需求的體制機制有待完善、服務(wù)質(zhì)量有待提升;又有電能產(chǎn)品過于單一，提供綜合能源服務(wù)的運營模式亟待創(chuàng)新、專業(yè)力量亟待加強;還有利用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等先進技術(shù)的經(jīng)濟性不高、實用性欠佳，距離智能供電、智慧用電還有一定距離。

電力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

將電力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革置于宏觀層面，其階段性成效主要體現(xiàn)在去產(chǎn)能、降成本、補短板三個方面。其中，去產(chǎn)能主要是有效化解煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險，減少社會資源浪費，提高設(shè)備利用效率，大力支撐能源總量控制、清潔低碳轉(zhuǎn)型與大氣環(huán)境治理等國家戰(zhàn)略;降成本主要是采取綜合措施降低企業(yè)用能成本，緩解電價交叉補貼，減輕生產(chǎn)經(jīng)營負擔，激發(fā)企業(yè)活力與競爭力，推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、行穩(wěn)致遠;補短板主要是補上部分農(nóng)村及邊遠地區(qū)等民生領(lǐng)域的設(shè)施短板，滿足人民日益增長的美好生活需要，補上分布式發(fā)電、微電網(wǎng)、儲能、智慧用電等利用領(lǐng)域的技術(shù)短板，服務(wù)行業(yè)不斷涌現(xiàn)的新模式新業(yè)態(tài)。

聚焦地看，電力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革其本身亦是從提高電力供給質(zhì)量和效率的角度出發(fā)，用改革的辦法提高電力供給對用電需求變化的適應(yīng)性和靈活性，實現(xiàn)由低水平供需平衡向高水平供需平衡的躍升，推動新時代電力可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展。電力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)容和舉措可能很多，有的立足于破解當前電力發(fā)展的突出矛盾和關(guān)鍵難題，以期提高電力生產(chǎn)力;有的著眼于構(gòu)建長效機制，注重完善電力生產(chǎn)關(guān)系。但根源性的，電力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心應(yīng)是體制機制變革，既充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，又充分發(fā)揮政府的規(guī)劃引導(dǎo)、監(jiān)督管制作用，實現(xiàn)增長協(xié)同、利用高效、市場完善、競爭充分、產(chǎn)品豐富、技術(shù)領(lǐng)先的高水平供需平衡。

在供應(yīng)能力方面，傳統(tǒng)電源的盲目擴張不能再依靠政府的“取消、緩核、緩建”命令來制止，可考慮在政府規(guī)劃、電能交易之外建立容量市場來吸引和激勵電源投資，讓市場成為電源投資決策的決定性因素;清潔能源的棄能困境不能只依靠政治正確的“雙降”任務(wù)來突破，可考慮實行參與市場交易、集中統(tǒng)一調(diào)度、電力綠色證書、清潔能源配制等措施在內(nèi)的政策“組合拳”，推動清潔能源實現(xiàn)從新興到替補、從配角到主角的轉(zhuǎn)變;煤電靈活性改造要實現(xiàn)從政策引導(dǎo)到企業(yè)自發(fā)的轉(zhuǎn)變，可考慮推廣輔助服務(wù)市場試點經(jīng)驗，讓靈活性電源獲得與承擔角色相匹配的經(jīng)濟收益;要提高電網(wǎng)投資與運行的經(jīng)濟性，輸配電價的制定原則就要從簡單的準許輸配收入分配向反映并網(wǎng)位置、反映使用時間、反映利用效率、反映用戶類型的科學(xué)輸配電價定價方法轉(zhuǎn)變，只要價格信號強勁，暫時的設(shè)備利用低效也可以很快得到提升;但對農(nóng)網(wǎng)改造、邊遠地區(qū)、脫貧攻堅等政策性工程，政府的支持、引導(dǎo)和資助必不可少，政策性交叉補貼宜逐步轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;明補”。

在行業(yè)管理方面，政府的基礎(chǔ)性作用主要體現(xiàn)在規(guī)劃制定和監(jiān)督管控上，其中前者要求增強電力規(guī)劃的全面性、科學(xué)性與嚴肅性，加強國家規(guī)劃與省級規(guī)劃之間的銜接、分品種電源之間的協(xié)調(diào)、滾動與調(diào)整之間的規(guī)范;后者要求從法律、機構(gòu)、人才、技術(shù)等方面予以突破，制定專門監(jiān)管法律，加強專業(yè)監(jiān)管力量，培養(yǎng)專職監(jiān)管人才，提升專業(yè)監(jiān)管技術(shù)。增強市場決定性作用的主要舉措包括鼓勵市場主體多元、放開電力價格管制，其中前者要求在繼續(xù)放開發(fā)電市場的基礎(chǔ)上，通過增量配電改革與售電側(cè)放開，不斷提高市場的透明度、競爭的充分度，使電力企業(yè)真正成為自主經(jīng)營、自負盈虧、自我約束、自我發(fā)展的市場主體;后者是體制機制改革的核心難題，只有加快還原電力的商品屬性，建立統(tǒng)一開放、公平合理、競爭有序、監(jiān)管有效的現(xiàn)代電力市場體系，進一步明確和完善市場交易品種和規(guī)則等核心制度，才能矯正以前過多依靠行政配置資源帶來的要素配置扭曲。

在服務(wù)產(chǎn)品方面，電力企業(yè)從單一的電能生產(chǎn)者或銷售者向綜合能源供應(yīng)商轉(zhuǎn)變，既要擴大產(chǎn)品種類，又要提高服務(wù)水平。這就要求電力市場主體充分利用大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)等先進技術(shù)，以能源互聯(lián)網(wǎng)、智慧能源、多能互補為方向，面向產(chǎn)業(yè)園區(qū)、工業(yè)企業(yè)、公共建筑、居民用戶等服務(wù)對象，開展能效診斷、用能監(jiān)測、節(jié)能改造、電能替代、分布式發(fā)電等多元業(yè)務(wù)。

本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2018年07期，作者薛萬磊、徐楠就職于國網(wǎng)山東省電力公司經(jīng)濟技術(shù)研究院;作者李江濤就職于國網(wǎng)能源研究院有限公司。

作者：薛萬磊等