2015年3月，中共中央和國(guó)務(wù)院印發(fā)新一輪電改綱領(lǐng)性文件——《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》(下稱9號(hào)文)，成為時(shí)隔12年后中國(guó)電改再起步的標(biāo)志。本輪電改推進(jìn)兩年以來(lái)，電力市場(chǎng)化已成為業(yè)內(nèi)共識(shí)。其后國(guó)家發(fā)改委及國(guó)家能源局等部門(mén)聯(lián)合印發(fā)6個(gè)電力體制改革配套文件要求各省人民政府按照?qǐng)?zhí)行。依據(jù)以上文件，全國(guó)各試點(diǎn)省份大力推進(jìn)電力體制改革，出現(xiàn)了百家爭(zhēng)鳴百花齊放的局面。山西作為首批地方電改領(lǐng)頭羊的省份之一，為進(jìn)一步加快推進(jìn)輸配電價(jià)改革、電力市場(chǎng)建設(shè)等八大重點(diǎn)改革任務(wù)落地落實(shí)，已出臺(tái)了多個(gè)實(shí)施方案，其間山西省內(nèi)規(guī)定的關(guān)于具有配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)的售電公司的特殊準(zhǔn)入條件，引人關(guān)注。

 

山西省人民政府2016年7月29日出臺(tái)《山西省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)山西省售電側(cè)改革實(shí)施方案的通知》，對(duì)擁有配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)售電公司的準(zhǔn)入條件作出了規(guī)定。比較國(guó)家能源局《售電公司準(zhǔn)入與退出管理辦法》中規(guī)定的擁有配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)權(quán)售電公司的條件，山西省內(nèi)要求由“省級(jí)政府電力管理部門(mén)”確定供電營(yíng)業(yè)范圍并頒發(fā)供電營(yíng)業(yè)許可證。換言之，在山西省行政區(qū)域內(nèi)成立具有配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)的售電公司除了按照國(guó)家能源局《售電公司準(zhǔn)入與退出管理辦法》的要求辦理“電力業(yè)務(wù)許可證(供電類(lèi))”，還應(yīng)按照山西省級(jí)政府電力管理部門(mén)(即省經(jīng)信委)的要求辦理“供電營(yíng)業(yè)許可證”。針對(duì)此特殊準(zhǔn)入條件，有什么特別之處?首先可參考一下國(guó)家能源局及其他相關(guān)省份關(guān)于成立配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)售電公司的具體條件。

 

 

國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局在2016年10月12日出臺(tái)的《售電公司準(zhǔn)入與退出管理辦法》中明確規(guī)定，“擁有配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)權(quán)的售電公司應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定取得電力業(yè)務(wù)許可證(供電類(lèi))”。

 

重慶市出臺(tái)的《關(guān)于重慶市售電側(cè)改革市場(chǎng)主體準(zhǔn)入與退出的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，“擁有配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)的售電公司需取得電力業(yè)務(wù)許可證(供電類(lèi))”;《福建省售電側(cè)改革試點(diǎn)方案》規(guī)定，“擁有配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)的售電公司應(yīng)取得電力業(yè)務(wù)許可證(供電類(lèi))”;《浙江省售電側(cè)改革試點(diǎn)方案》規(guī)定，“擁有配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)的售電公司應(yīng)取得電力業(yè)務(wù)許可證(供電類(lèi))”;《華北區(qū)域電力市場(chǎng)內(nèi)蒙古電力多邊交易市場(chǎng)主體準(zhǔn)入和管理辦法》規(guī)定，“申請(qǐng)配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)的售電公司必須獲得電力業(yè)務(wù)許可證(供電類(lèi))”;《安徽省電力市場(chǎng)主體準(zhǔn)入退出管理實(shí)施細(xì)則》(征求意見(jiàn)稿)規(guī)定，“擁有配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)的售電公司還應(yīng)取得供電類(lèi)的電力業(yè)務(wù)許可證”。

 

由此可見(jiàn)，按照國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局及國(guó)內(nèi)大多數(shù)省份的文件規(guī)定，成立擁有配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)的售電公司取得電力業(yè)務(wù)許可證(供電類(lèi))即可，因該許可證件需要在國(guó)家能源局的派出機(jī)構(gòu)辦理，只需向國(guó)家能源局派出機(jī)構(gòu)申報(bào)頒發(fā)，均無(wú)需再重復(fù)申報(bào)取得供電營(yíng)業(yè)許可證。

 

 

我國(guó)1995年出臺(tái)的《電力法》第二十五條第三款規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)的供電營(yíng)業(yè)區(qū)的設(shè)立、變更，由供電企業(yè)提出申請(qǐng)，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府電力管理部門(mén)會(huì)同同級(jí)有關(guān)部門(mén)審查批準(zhǔn)后，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府電力管理部門(mén)發(fā)給《供電營(yíng)業(yè)許可證》”。2015年4月全國(guó)人大常委會(huì)針對(duì)此條中關(guān)于工商登記前置審批的規(guī)定進(jìn)行修改，刪除“先證后照”程序，規(guī)定工商行政管理部門(mén)不得以《供電營(yíng)業(yè)許可證》作為頒發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的前提，但是并未取消《供電營(yíng)業(yè)許可證》。

 

2013年7月國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消和下放50項(xiàng)行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》(國(guó)發(fā)[2013]27號(hào))，該決定中明確電力業(yè)務(wù)許可證核發(fā)的審批權(quán)下放，并要求“與供電營(yíng)業(yè)區(qū)的設(shè)立、變更審批及供電營(yíng)業(yè)許可證核發(fā)整合為一項(xiàng)行政許可，下放區(qū)域能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)”。自此“供電營(yíng)業(yè)許可證”被整合為“電力業(yè)務(wù)許可證(供電類(lèi))”，由國(guó)家能源局派出機(jī)構(gòu)全面接管。而后2015年國(guó)務(wù)院再次出臺(tái)《關(guān)于“先照后證”改革后加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)[2015]62號(hào))中再次明確“電力業(yè)務(wù)許可證”頒發(fā)部門(mén)為國(guó)家能源局。

 

2016年2月在山西省政府上報(bào)國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家能源局的《山西省電力體制改革綜合試點(diǎn)實(shí)施方案》第五點(diǎn)“推進(jìn)售電側(cè)改革試點(diǎn)先行，逐步放開(kāi)售電側(cè)市場(chǎng)準(zhǔn)入，健全購(gòu)電交易機(jī)制。”第三條中規(guī)定“社會(huì)資本投資增量配電網(wǎng)控股的，在取得供電業(yè)務(wù)許可后即擁有配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)權(quán)，在供電營(yíng)業(yè)區(qū)內(nèi)擁有與電網(wǎng)企業(yè)相同的權(quán)利，并切實(shí)履行相同的責(zé)任和義務(wù)。”需要注意的是，在上報(bào)的“方案”中對(duì)社會(huì)資本擁有配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)權(quán)的要求是擁有“供電業(yè)務(wù)許可”。而此處的“供電業(yè)務(wù)許可”并沒(méi)有進(jìn)一步明確是“電力業(yè)務(wù)許可證(供電類(lèi))”，還是“供電營(yíng)業(yè)許可證”。就此，山西省內(nèi)根據(jù)《電力法》相關(guān)條文和《山西省電力體制改革綜合試點(diǎn)實(shí)施方案》，要求山西省配網(wǎng)經(jīng)營(yíng)的售電公司需要再辦理“供電營(yíng)業(yè)許可證”。

 

 

通過(guò)上述文件的對(duì)比，能源監(jiān)管部門(mén)與地方電力主管部門(mén)對(duì)于電力業(yè)務(wù)許可行政審批的權(quán)屬糾紛已表露無(wú)遺。國(guó)家能源局及其派出機(jī)構(gòu)是依據(jù)國(guó)發(fā)[2013]27號(hào)、國(guó)發(fā)[2015]62號(hào)、電力體制改革的文件及《售電公司準(zhǔn)入與退出管理辦法》，要求配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)的售電公司辦理“電力業(yè)務(wù)許可證(供電類(lèi))”。地方電力主管部門(mén)按照《電力法》的規(guī)定，要求擁有配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)的售電公司辦理“供電營(yíng)業(yè)許可證”。

 

從法律位階的角度分析，《電力法》由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議通過(guò)，而國(guó)發(fā)[2013]27號(hào)是國(guó)務(wù)院制定的規(guī)范性文件，顯然《電力法》的效力更高。但是，從行政審批實(shí)踐角度分析，國(guó)發(fā)[2013]27號(hào)文件要求各省人民政府遵照?qǐng)?zhí)行，按照國(guó)家簡(jiǎn)政放權(quán)的大政方針，電力業(yè)務(wù)許可證核發(fā)的審批權(quán)下放，已“與供電營(yíng)業(yè)區(qū)的設(shè)立、變更審批及供電營(yíng)業(yè)許可證核發(fā)整合為一項(xiàng)行政許可，下放區(qū)域能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)”。從各省的電力業(yè)務(wù)許可審批實(shí)際要求可見(jiàn)一斑。值得注意的是，國(guó)發(fā)[2013]27號(hào)或許意識(shí)到了有關(guān)法律規(guī)定與“取消和下放的行政審批”存在沖突。在該文件中提到了“國(guó)務(wù)院將依照法定程序提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)修訂相關(guān)法律規(guī)定……”。只可惜電力法修訂遙遙無(wú)期，相關(guān)規(guī)定沖突也無(wú)從協(xié)調(diào)解決。

 

由此可見(jiàn)，“電力業(yè)務(wù)許可證(供電類(lèi))”與“供電營(yíng)業(yè)許可證”兩個(gè)行政許可沖突在于舊的高位階法律未及時(shí)修訂，新的政策指導(dǎo)規(guī)范性文件出臺(tái)后效力不高，針對(duì)同一行政許可的法律政策規(guī)定表述不一，尤其是行政許可審批單位不一致造成的尷尬境地。

 

 

山西省內(nèi)擁有配電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)的售電公司需要重復(fù)辦理完成“電力業(yè)務(wù)許可證(供電類(lèi))”與“供電營(yíng)業(yè)許可證”兩個(gè)行政許可，顯然不同于國(guó)家規(guī)定的準(zhǔn)入程序和準(zhǔn)入條件，給相關(guān)企業(yè)增加了負(fù)擔(dān)，影響了山西省售電市場(chǎng)的活力，不利于售電側(cè)改革的落地。筆者在此淺談權(quán)屬糾紛解決方案。

 

一是山西省地方電力主管部門(mén)應(yīng)盡快修正相關(guān)準(zhǔn)入條件，推進(jìn)售電側(cè)改革符合國(guó)家規(guī)定落地山西。國(guó)務(wù)院在2013年和2015年分兩次均在國(guó)發(fā)[2013]27號(hào)和國(guó)發(fā)[2015]62號(hào)文明確電力業(yè)務(wù)許可證核發(fā)為國(guó)家能源局，要求各省人民政府、各部委遵照?qǐng)?zhí)行。參考國(guó)內(nèi)大多省份，地方電力主管部門(mén)應(yīng)對(duì)與國(guó)家電力體制改革及配套文件精神不一致的政策進(jìn)行調(diào)整，使地方規(guī)定和國(guó)家規(guī)定保持一致。對(duì)增量配電業(yè)務(wù)，除項(xiàng)目核準(zhǔn)和《電力業(yè)務(wù)許可證(供電類(lèi))》核發(fā)外，不應(yīng)再實(shí)施其他行政許可，避免給增量配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)企業(yè)的準(zhǔn)入造成混亂，增加審批人的重復(fù)申報(bào)負(fù)擔(dān)，影響政府公信力。

 

二是地方政府與部門(mén)之間規(guī)范性文件沖突應(yīng)協(xié)調(diào)解決。

 

鑒于國(guó)家和山西省內(nèi)均未對(duì)地方政府與部委之間規(guī)范性文件沖突如何解決做出明確規(guī)定，針對(duì)山西省人民政府辦公廳印發(fā)實(shí)施的《關(guān)于印發(fā)山西省售電側(cè)改革實(shí)施方案的通知》與國(guó)家能源局《售電公司準(zhǔn)入與退出管理辦法》相關(guān)內(nèi)容規(guī)定不一致，可參考《法規(guī)規(guī)章備案條例》第十五條規(guī)定“部門(mén)規(guī)章之間、部門(mén)規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)規(guī)定不一致的，由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào);經(jīng)協(xié)調(diào)不能取得一致意見(jiàn)的，由國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)提出處理意見(jiàn)報(bào)國(guó)務(wù)院決定，并通知制定機(jī)關(guān)”進(jìn)行協(xié)調(diào)解決。

 

三是加快推進(jìn)《電力法》修訂相關(guān)規(guī)定已迫在眉睫。隨著新一輪電力體制的改革推進(jìn)，電力法制建設(shè)滯后的不適更加凸顯，實(shí)施20年的《電力法》修訂進(jìn)展緩慢，在一定程度上制約著電力體制改革，對(duì)此已由人大代表多次建議“電力行業(yè)的健康發(fā)展必須依靠完善的法律法規(guī)作為保障，加快推進(jìn)《電力法》修訂。”應(yīng)由國(guó)務(wù)院依照法定程序提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)修訂相關(guān)法律規(guī)定，或是針對(duì)具體條款出具解釋說(shuō)明，從而達(dá)到行政許可的權(quán)責(zé)統(tǒng)一，避免行政相對(duì)人的重復(fù)申報(bào)及審批資源浪費(fèi)。

 

綜上所述，為進(jìn)一步推進(jìn)電力體制改革的方案，激發(fā)企業(yè)活力和創(chuàng)造力，轉(zhuǎn)變政府職能、簡(jiǎn)政放權(quán)，按照能源局《售電公司準(zhǔn)入與退出管理辦法》的要求辦理“電力業(yè)務(wù)許可證(供電類(lèi))”更切合當(dāng)下實(shí)際，符合國(guó)家簡(jiǎn)政放權(quán)的大政方針，有利于山西電力體制改革大局出發(fā)，為售電側(cè)改革樹(shù)榜立標(biāo)。