英國可再生能源補(bǔ)貼政策是什么樣的？對我國有著怎樣的啟示

2017-12-13 09:26:29 來源:中國能源報(bào) 作者:張洪張粒子　點(diǎn)擊量：評論 (0)

作為電力市場改革領(lǐng)域的先驅(qū)者，英國在可再生能源發(fā)展的不同階段，針對不同的可再生能源發(fā)電技術(shù)，推出了一系列的政策項(xiàng)目，主要包括可再生能源義務(wù)、上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼、差價(jià)合同三種，它們之間即存在明顯的政策差異

1大型可再生能源項(xiàng)目：

可再生能源義務(wù)

根據(jù)英國《2000年公用事業(yè)法》(UK's Utilities Act 2000)，英格蘭、威爾士和蘇格蘭從2002年開始實(shí)施“可再生能源義務(wù)證書制度”(Renewable Obligation，簡稱RO)。該法案明確了電力供應(yīng)商是英國可再生能源義務(wù)的責(zé)任主體，并且規(guī)定了可再生能源發(fā)展的各個(gè)階段，大型可再生能源電量在供應(yīng)商總電量中的具體比例：2003年要求達(dá)到3%，其后逐年遞增，到2010年要求達(dá)到10.4%，到2015年要求達(dá)到15.4%。可再生能源義務(wù)政策實(shí)施以后，英國可再生能源電力進(jìn)入了快速發(fā)展的時(shí)期，發(fā)電量年均增長速度達(dá)到12%。2005年，可再生能源義務(wù)制度的范圍擴(kuò)大到了北愛爾蘭地區(qū)。

截止到目前，可再生能源義務(wù)證書制度仍然是英國政府支持大型可再生能源項(xiàng)目的主要政策。英國電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)OFGEM中的E-Serve部門負(fù)責(zé)可再生能源義務(wù)證書(Renewables Obligation Certificates，簡稱ROCs，也稱為“綠證”)的頒發(fā)和整個(gè)ROC交易體系的運(yùn)行和監(jiān)管。以下是RO的具體操作流程：

1、具有可再生能源義務(wù)證書制度資質(zhì)的可再生能源發(fā)電企業(yè)會每個(gè)月向E-serve報(bào)備他們的預(yù)測發(fā)電量，E-serve則根據(jù)符合規(guī)定的可再生電力產(chǎn)出向可再生能源發(fā)電企業(yè)頒發(fā)相應(yīng)的可再生能源義務(wù)證書(ROCs)。

2、可再生能源發(fā)電企業(yè)可以向電力供應(yīng)商或中介交易機(jī)構(gòu)出售可再生能源義務(wù)證書，這些發(fā)電企業(yè)可以獲得除在電力市場中銷售電能量之外的收入，以補(bǔ)助其前期投資成本。需要強(qiáng)調(diào)的是，可再生能源義務(wù)證書的出售和電力產(chǎn)出的出售是相對獨(dú)立的，盡管大部分的可再生能源義務(wù)證書被出售給了購買電力產(chǎn)品的供應(yīng)商。

3、每年6月份，電力供應(yīng)商需要向E-serve證明，其在過去的一年當(dāng)中已經(jīng)獲得與其電力供應(yīng)量相對應(yīng)的可再生能源義務(wù)證書。這些可再生能源義務(wù)證書既可以向可再生能源發(fā)電企業(yè)購買，也可以在可再生能源義務(wù)證書二級市場上購買，這個(gè)二級市場每月進(jìn)行一次交易。電力供應(yīng)商如果無法向E-serve提交足夠數(shù)量的可再生能源義務(wù)證書，則必須要向OFGEM繳納罰金，標(biāo)準(zhǔn)則是按照政府設(shè)置的“買斷價(jià)格”，該價(jià)格每年根據(jù)零售價(jià)格指數(shù)(Retail Price Index，簡稱RPI)進(jìn)行調(diào)整。2002年剛開始執(zhí)行時(shí)，買斷價(jià)格為30英鎊/ROC，2016年已經(jīng)上漲到45英鎊/ROC。所有處罰的收入都會進(jìn)入特定的基金，并按照電力供應(yīng)商完成可再生能源義務(wù)的比例進(jìn)行重新分配，返還給電力供應(yīng)商。

相反地，如果電力供應(yīng)商獲得的可再生能源義務(wù)證書超過其電力供應(yīng)量相對應(yīng)的數(shù)量時(shí)，可以在二級市場上進(jìn)行出售，或者將富裕的證書保留到第2年向E-Serve提交。因此，二級市場上ROCs的價(jià)格主要受到可再生能源發(fā)電企業(yè)可以向市場供應(yīng)的證書數(shù)量的影響。例如，如果在過去的一個(gè)月里，風(fēng)力發(fā)電的情況比較好，那么二級市場上的價(jià)格就會比較低。由于電力供應(yīng)商具有購買證書和繳納罰金兩種選擇，在每年電力供應(yīng)商向E-serve提交證書證明的月份，二級市場的價(jià)格與買斷價(jià)格往往都非常接近。

2009年前，可再生能源發(fā)電企業(yè)每產(chǎn)出1Mwh的電量，就可以獲得一個(gè)可再生能源義務(wù)證書。然而，這種方式不能有效地引導(dǎo)不同成本發(fā)電技術(shù)的發(fā)展。因此，從2009年開始，根據(jù)可再生能源發(fā)電技術(shù)以及投產(chǎn)時(shí)間，發(fā)電企業(yè)每產(chǎn)出1Mwh的電量所能夠獲得的證書數(shù)量開始出現(xiàn)不同：成本較高的發(fā)電技術(shù)，企業(yè)每產(chǎn)出1Mwh的電量所獲得的證書也較多，這就能夠有效地提升資本對這類發(fā)電項(xiàng)目的興趣，同時(shí)也會更大地促進(jìn)這類技術(shù)的發(fā)展和進(jìn)步。

2小規(guī)模可再生和低碳技術(shù)：

上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼

上述的可再生能源義務(wù)證書制度是針對大型可再生能源項(xiàng)目的，為了促進(jìn)小規(guī)模可再生能源和低碳發(fā)電技術(shù)，英國在2010年4月引入了上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼(Feed-in tariffs，F(xiàn)iTs)政策，要求電力供應(yīng)商對符合要求的可再生能源電源的發(fā)電量和上網(wǎng)電量進(jìn)行固定補(bǔ)貼，這與我國的分布式光伏發(fā)電補(bǔ)貼政策較為類似。

根據(jù)英國原能源與氣候變化部(DECC)發(fā)布的政策，上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼政策適用于裝機(jī)容量不超過5MW的水電、風(fēng)電、太陽能光伏發(fā)電和生物質(zhì)能發(fā)電，以及裝機(jī)容量不超過2kW的微型熱電聯(lián)產(chǎn)項(xiàng)目。與此同時(shí)，政府還制定了各類發(fā)電技術(shù)的上網(wǎng)電價(jià)目錄，這些上網(wǎng)電價(jià)目錄會在每年的四月份，根據(jù)零售價(jià)格指數(shù)(RPI)情況進(jìn)行一次調(diào)整。此外，政府還會定期進(jìn)行審查，根據(jù)每種可再生能源發(fā)電技術(shù)在過去幾個(gè)月的投產(chǎn)情況，可能會降低相應(yīng)的上網(wǎng)電價(jià)。這種審查制度對于太陽能光伏發(fā)電每個(gè)季度進(jìn)行一次，對于其他發(fā)電技術(shù)則是半年進(jìn)行一次，這樣就確保了對這些發(fā)電技術(shù)的補(bǔ)貼水平，是與其成本下降曲線相適應(yīng)的，從而降低了單位電量的補(bǔ)貼水平以及補(bǔ)貼金額的總規(guī)模。

3引入市場化的補(bǔ)貼方式：

差價(jià)合同

自2002年設(shè)立可再生能源義務(wù)證書制度以來，英國的可再生能源裝機(jī)提高了數(shù)倍。但是，可再生能源義務(wù)證書制度也產(chǎn)生了很多的問題，例如由于缺乏市場競爭機(jī)制，造成這些可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的成本居高不下。此外，可再生能源義務(wù)證書的價(jià)格波動(dòng)，無疑也給可再生能源發(fā)電企業(yè)投資者的融資帶來的較高的成本。而這些成本，最終都需要廣大電力消費(fèi)者來買單。下面這張圖顯示了當(dāng)前英國電力用戶電費(fèi)賬單中，各類補(bǔ)貼政策的金額，可以發(fā)現(xiàn)絕大部分補(bǔ)貼金額都流向了可再生能源義務(wù)證書制度的發(fā)電項(xiàng)目。(見圖1)

然而，英國政府在2011-12財(cái)年通過了征稅控制框架(Levy Control Framework)，其中設(shè)定了可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼的總預(yù)算，并希望在該預(yù)算下實(shí)現(xiàn)2020年30%電力由可再生能源供應(yīng)的目標(biāo)。因此，英國政府希望通過新一輪的電力市場改革(EMR)，將原有的可再生能源義務(wù)證書制度，向融合了市場競爭的差價(jià)合同(Contracts for difference，簡稱CfDs)機(jī)制過渡。英國可再生能源差價(jià)合同從2015年開始實(shí)施，并在2017年4月份開始全面取代可再生能源義務(wù)證書制度。不過，之前已經(jīng)獲得可再生能源義務(wù)認(rèn)證的項(xiàng)目仍然可獲得最多20年的支持。

在差價(jià)合同制度下，政府會設(shè)立并擁有一個(gè)私人公司，即差價(jià)合同訂約方(CfD Counterparty)，負(fù)責(zé)簽署和管理差價(jià)合同以及管理差價(jià)合同支付。發(fā)電企業(yè)像往常一樣通過電力市場出售電力產(chǎn)出，然后獲得電力售價(jià)與執(zhí)行價(jià)(strike price)之間的價(jià)差支付(difference payment)。當(dāng)電力市場價(jià)格高于執(zhí)行價(jià)時(shí)，發(fā)電企業(yè)需要返還電力售價(jià)與執(zhí)行價(jià)之間的價(jià)差，避免發(fā)電企業(yè)獲得過高的收益。可以看出，英國差價(jià)合同設(shè)計(jì)的初衷，是為了給予所有的低碳電力(包括核電、可再生能源以及碳捕捉與儲存)最有效的長期支持。通過這種方式，給予投資者在收益方面更大的確定性，從而降低項(xiàng)目的融資成本以及政策成本。

差價(jià)合同的執(zhí)行價(jià)是差價(jià)合同的核心內(nèi)容，對于幫助政府實(shí)現(xiàn)發(fā)展可再生和低碳能源，確保電力供應(yīng)安全的政策目標(biāo)具有重要意義，同時(shí)也確保其經(jīng)濟(jì)影響是消費(fèi)者能夠承擔(dān)的。在2015年剛剛引入差價(jià)合同時(shí)，政府估計(jì)發(fā)電項(xiàng)目的均化成本(levelised cost)，并以此來設(shè)定執(zhí)行價(jià)和補(bǔ)貼上限。從總體上說，政府在估計(jì)均化成本時(shí)考慮的因素包括：發(fā)電技術(shù)、市場條件、政策考量等。

2017年4月份以前，可再生能源義務(wù)和差價(jià)合同機(jī)制并行運(yùn)行。此期間差價(jià)合同的執(zhí)行價(jià)遵循“RO-X(Renewables Obligations minus X)”的原則制定，其目的是保證可再生能源義務(wù)和差價(jià)合同能夠給發(fā)電項(xiàng)目投資者相同的激勵(lì)，該原則中的X因子反映了相比于可再生能源義務(wù)，差價(jià)合同機(jī)制降低可再生能源發(fā)電投資商的最低預(yù)期資本回報(bào)率(hurdle rate)以及電力購買協(xié)議風(fēng)險(xiǎn)的水平。

2017年4月份以后，新的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目不能再申請可再生能源義務(wù)證書，此時(shí)差價(jià)合同執(zhí)行價(jià)的制定主要考慮征費(fèi)控制框架下可承受的水平，以及發(fā)電技術(shù)未來成本的預(yù)期。發(fā)電技術(shù)未來成本取決于對特定技術(shù)“學(xué)習(xí)速率(learning rates)”的預(yù)期和假設(shè)，以及全球發(fā)電技術(shù)部署的情況，因此存在很大的不確定性。

在從可再生能源義務(wù)證書制度，向差價(jià)合同機(jī)制轉(zhuǎn)換的過程中，為了充分向市場展示差價(jià)合同的可行性，也為了保障可再生能源發(fā)電企業(yè)的利益，英國政府在2013年3月引入了過渡性的可再生能源最終投資決定(Final Investment Decision Enabling for Renewables，簡稱FIDeR)機(jī)制，以引導(dǎo)低碳電力項(xiàng)目的開發(fā)商在差價(jià)合同機(jī)制之前進(jìn)行最終投資的決定。在該政策下，低碳發(fā)電項(xiàng)目開發(fā)商可以在長期差價(jià)合約簽訂之前提交投資合約申請，確保了一些低碳發(fā)電項(xiàng)目可以迅速推進(jìn)，可以促進(jìn)這些具有經(jīng)濟(jì)可行性，并能實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定供電的發(fā)電項(xiàng)目提供政策支持。

作為過渡性運(yùn)行機(jī)制，參與FIDeR的可再生能源電力申請?jiān)?013年7月1日關(guān)閉。2014年4月23日，英國政府宣布一共向八個(gè)可再生電力項(xiàng)目提供了最終投資決定合同，這些項(xiàng)目包括海上風(fēng)電場，煤炭到生物質(zhì)的轉(zhuǎn)換，以及一個(gè)具有熱電聯(lián)產(chǎn)的專用生物質(zhì)電廠。到2020年，這些項(xiàng)目將提供高達(dá)120億英鎊的私營部門投資，支持8500個(gè)就業(yè)崗位，新增4.5GW的低碳裝機(jī)機(jī)組(約占總?cè)萘康?%)。

4啟示

目前，我國對于大規(guī)模可再生能源發(fā)電項(xiàng)目基本上采用分資源區(qū)標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)的形式，而分布式可再生能源發(fā)電項(xiàng)目則以上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼政策為主，這兩種補(bǔ)貼形式從本質(zhì)上是一樣的，造成可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼政策較為單一。同時(shí)，標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)政策缺乏市場競爭機(jī)制，即不利于促進(jìn)同類發(fā)電技術(shù)的降低成本，也無法充分有效地對不同發(fā)電技術(shù)進(jìn)行政策引導(dǎo)。同時(shí)，由于我國可再生能源補(bǔ)貼缺乏有效的預(yù)算管理機(jī)制，導(dǎo)致可再生能源補(bǔ)貼缺口逐年增長。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2009年的補(bǔ)貼缺口僅為13億，而到2016年缺口已接近600億元。

目前，英國采用的可再生能源電力差價(jià)合同機(jī)制，需要電力現(xiàn)貨市場提供價(jià)格信號，并以此為基礎(chǔ)確定補(bǔ)貼水平。然而，中國的電力現(xiàn)貨市場仍然在建設(shè)的過程中，因此現(xiàn)階段將以可再生能源義務(wù)為主要的市場化補(bǔ)貼方式。具體而言，包括以下幾個(gè)方面的機(jī)制建設(shè)：

第一，明確消費(fèi)側(cè)配額考核主體，電網(wǎng)企業(yè)通過附加向非市場化用戶傳導(dǎo)。

目前，我國對于可再生能源配額的責(zé)任主體存在較大爭議，國家能源局2016年初下發(fā)了《關(guān)于征求建立燃煤火電機(jī)組非水可再生能源發(fā)電配額考核制度有關(guān)要求的通知意見的函》，提出了發(fā)電側(cè)考核的觀點(diǎn)，很多業(yè)內(nèi)人士也認(rèn)為發(fā)電側(cè)考核操作起來比較簡單。然而，發(fā)電側(cè)考核對于消費(fèi)側(cè)沒有任何激勵(lì)，因此并不利于可再生能源成本的分?jǐn)偅陀行Ы鉀Q我國當(dāng)前的可再生能源消納難題。因此，建議將消費(fèi)側(cè)作為我國可再生能源配額的考核主體，以有效促進(jìn)可再生能源的消納。

我國的售電市場仍然處于初級階段，大量非市場化的用戶仍然是由電網(wǎng)公司提供電力服務(wù)，因此在引入消費(fèi)側(cè)配額制考核的同時(shí)，需要將電網(wǎng)公司購買可再生能源證書的成本，以可再生能源附加的形式向終端的非市場化用戶傳導(dǎo)。因此，可再生能源附加在一定時(shí)期內(nèi)仍然會存在，但是由全國統(tǒng)一制定和執(zhí)行，變?yōu)楦魇?區(qū)、市)分別制定和執(zhí)行。與此同時(shí)，除了電網(wǎng)企業(yè)有可再生能源配額責(zé)任之外，參與市場化交易的大用戶和售電公司也有相應(yīng)的責(zé)任。隨著售電市場的逐步放開，未來全部用戶都進(jìn)入售電市場后，可再生能源附加就沒有存在的必要了，售電公司購買綠證的成本可以由售電公司以更靈活的方式向用戶傳到。

二是，從統(tǒng)籌分配可再生能源發(fā)展成本的角度，確定統(tǒng)一的可再生能源配額標(biāo)準(zhǔn)。2016年3月，國家能源局發(fā)布了《關(guān)于建立可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見》，首次明確了2020年各省(區(qū)、市)能源消費(fèi)總量中的可再生能源比重目標(biāo)在5%到13%之間，而全社會用電量中的非水電可再生能源電量比重指標(biāo)為9%，同時(shí)還明確了非水電可再生能源電力消納量比重指標(biāo)核算方法。然而，上述《指導(dǎo)意見》著重從非水電可再生能源電力消納的角度出發(fā)，因此配額目標(biāo)的設(shè)定考慮了各地區(qū)非水可再生能源資源的稟賦情況：資源稟賦較好的省份，其可再生能源目標(biāo)也較高，終端電力用戶分?jǐn)偟目稍偕茉闯杀疽矔容^高。然而，這些地區(qū)往往都是經(jīng)濟(jì)相對欠發(fā)達(dá)地區(qū)，對電價(jià)的承受能力相對較低。

配額制和綠證制度是一種可用于可再生能源成本的分?jǐn)偟臋C(jī)制，并沒有和可再生能源的物理消納直接掛鉤。因此，緊緊圍繞我國2020、2030年非化石能源占一次能源消費(fèi)比重分別達(dá)到15%、20%的能源發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，應(yīng)該制定全國統(tǒng)一的可再生能源配額標(biāo)準(zhǔn)，這樣既可以體現(xiàn)全國各省(區(qū)、市)對上述戰(zhàn)略目標(biāo)的共同責(zé)任，又可以避免政策制定部門和各省(區(qū)、市)陷入配額目標(biāo)的博弈，并造成相關(guān)政策的延遲出臺，同時(shí)還可以促進(jìn)可再生能源成本在各省(區(qū)、市)更公平合理的分?jǐn)偂Ｅc此同時(shí)，由于水電在我國可再生能源的比重較大，從保障上述能源發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的角度出發(fā)，也可以借鑒英國在《非化石燃料義務(wù)政策》階段，以及目前加拿大部分省的做法，向水電提供綠證，以提高水電的市場競爭力，促進(jìn)水電的消納。當(dāng)然，應(yīng)該從發(fā)電技術(shù)成本、發(fā)展趨勢等角度，考慮向水電單位發(fā)電量發(fā)放的綠證數(shù)量。

考慮到各地區(qū)對于電價(jià)的承受能力，甚至可以在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)制定更高的可再生能源配額目標(biāo)，讓這些地區(qū)分?jǐn)偢嗟目稍偕茉闯杀荆瑸槲覈稍偕茉词聵I(yè)的發(fā)展提供更多的資金支持。

三是，建立可再生能源跨省跨區(qū)消納機(jī)制，鼓勵(lì)可再生能源電力與綠色證書打捆購買。

中國可再生能源資源與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、電力需求總體上呈現(xiàn)出逆向分布的特點(diǎn)，因此可再生能源裝機(jī)較多的省份，可再生能源電力不能全額消納，迫切需要通過跨省跨區(qū)的可再生能源交易解決消納的難題。然而，當(dāng)前可再生能源的跨省區(qū)消納即存在物理網(wǎng)絡(luò)約束，也存在可再生能源電力價(jià)格太高引起的經(jīng)濟(jì)約束，其中經(jīng)濟(jì)約束的矛盾較為突出。

因此，為促進(jìn)可再生能源的跨省跨區(qū)消納，應(yīng)該在綠證制度保障可再生能源企業(yè)收益的基礎(chǔ)上，建立可再生能源跨省跨區(qū)消納機(jī)制，從而打破可再生能源電力價(jià)格太高引起的經(jīng)濟(jì)約束。同時(shí)，鼓勵(lì)簽訂電力和綠證打捆的購售協(xié)議，促使經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)、電價(jià)承受力較強(qiáng)的省份，更多地購買經(jīng)濟(jì)相對欠發(fā)達(dá)省份的可再生能源電力和綠色證書，在滿足自身配額責(zé)任的同時(shí)，切實(shí)促進(jìn)可再生能源電力的跨省跨區(qū)消納。

(張粒子系華北電力大學(xué)教授、校長助理;張洪系華北電力大學(xué)現(xiàn)代電力研究院講師)

原標(biāo)題:英國可再生能源補(bǔ)貼政策是什么樣的？（英國電力市場考察研究(之七)）

責(zé)任編輯：lixin

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