深度 | 重構(gòu)中國電力的供應行業(yè)：廣東電力市場試點情況評價

2018-03-30 14:33:12 劍橋大學能源政策研究組　點擊量：評論 (0)

摘要本文討論了中國最大省份廣東在中國國務院于 2015年 3 月發(fā)布 9號文件《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》以來所實施的電力行

摘要

本文討論了中國最大省份廣東在中國國務院于 2015年 3 月發(fā)布 9號文件《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》以來所實施的電力行業(yè)改革。作者結(jié)合國際經(jīng)驗介紹了廣東電力批發(fā)市場試點情況，討論了廣東的試點市場是如何運行的并將廣東目前的市場設計與其他國家成功的電力市場做了對比，探討了廣東的改革是否為電力市場成功吸引了新的參與方，分析了改革對于電力行業(yè)企業(yè)運營和投資決定的影響，最后為中國政府深化電力行業(yè)改革提出了幾個建議。

內(nèi)容簡介

廣東是中國經(jīng)濟體量最大、最成功的省份。它最近開展了批發(fā)電力市場試點，發(fā)電企業(yè)和售電公司可以在市場上進行交易，為大的工業(yè)用戶提供電力。本文的目的是評價廣東的市場改革，并討論廣東的電力市場模式需要根據(jù)具體情況做出哪些調(diào)整。

本文重點關(guān)注的是廣東的哪些試點經(jīng)驗既對廣東本身也對全國其他地區(qū)有借鑒意義。文章根據(jù)中國各利益相關(guān)方的經(jīng)驗，說明了要對世界上最大的電力系統(tǒng)進行成功的改革需要解決哪些關(guān)鍵性問題。

根據(jù)對廣東的試點市場及其影響的研究，我們對中國電力市場改革提出如下改進建議：

第一，需要認識到，隨著市場改革和價格下降，發(fā)電資產(chǎn)將貶值。如有必要，應該對國有發(fā)電企業(yè)的資產(chǎn)進行重組，以增加競爭和分散資產(chǎn)損失。還可以考慮讓電力用戶承擔競爭轉(zhuǎn)型費，也就是從電力用戶的受益中收取一部分，用于直接補償發(fā)電企業(yè)的損失和資產(chǎn)貶值。

第二，廣東需要發(fā)展為所有發(fā)電企業(yè)服務的日前市場，并且將此市場與電力調(diào)度結(jié)合起來。目前實行的部分月度市場已經(jīng)成功地催生了一批新的市場參與者(售電公司)，但是，月度市場并沒有為運營和投資提供合適的價格信號。如果建立一個完整的日前市場，將難以避免地出現(xiàn)大爆炸式交易。這種大爆炸式交易方式也是英國和美國的電力批發(fā)市場曾經(jīng)經(jīng)歷過的。

第三，有必要在一個省進行更全面的實驗。要開展真正的電力市場試點，就應該有針對所有發(fā)電企業(yè)和電力用戶的一整套電力批發(fā)市場。所謂的整套電力批發(fā)市場，應該既包括能源市場(包括年度、月度、日前和日內(nèi)市場)也包括輔助服務市場(特別是頻率和短期運行備用市場)。目前中國所有的電力市場試點都還沒有做到這一點，包括廣東。要想開展這樣的全面試點，廣東是一個很好的候選地，因為它的初始電價較高，而且電力行業(yè)在 GDP 中所占比重相對較小。

第四，中國電力市場改革走回頭路的可能性比很多其他國家要大。其原因是過去五年的進展不大，而且電改本身也缺乏立法支撐。此次電改的基礎(chǔ)是 2015 年 3 月份的國務院 9 號文件，但該文件沒有法律效力，存在被撤銷的可能性。考慮到中國的政治周期更長了(10 年以上)，所以改革需要有緊迫性。在英國，1987 年的大選確定了電力市場改革最多 5 年(實際時間只有 4 年)的實施時間表，而到了 1991 年，改革就已經(jīng)基本完成了。這個例子說明，有必要在省級首先確立一個可行的試驗計劃，然后為全面改革制定一個有雄心的時間表。

一、引言

2015 年 3 月，中國國務院發(fā)布了 9 號文件，啟動了新一輪電力體制改革。改革的重點是，為電力批發(fā)引入市場機制，為電力零售引入競爭機制，從而為工業(yè)用戶降低電價。廣東是中國經(jīng)濟體量最大、最成功的省份。2016 年，廣東的出口、GDP、人口(1.08 億)和電力消耗分別占全國的 25%、10.6%、7.8%和 9.5%。.廣東的終端電價在中國相對較高(居民用電和大多數(shù)工商用電都是如此)，需要從其他省引進電力。廣東省轄區(qū)內(nèi)的深圳特區(qū)試點了一些新的市場機制，但這些機制還沒有在全國范圍內(nèi)實施。

廣東是中國國內(nèi)電力市場改革的領(lǐng)頭羊，而它所在的中國南方電網(wǎng)自從 2002 年建立以來也一直是中國電力系統(tǒng)里的一個具有活力和創(chuàng)新性的地區(qū)，即使是在 9 號文件發(fā)布之前，深圳就已經(jīng)在 2014 年開始了電力市場改革試點，其內(nèi)容包括建立獨立的輸配電價體系，并在某些發(fā)電企業(yè)和零售用戶之間建立月度合約交易機制。2016 年，廣州電力交易中心成立，促進了全省范圍的電力交易。

本文的目的是，結(jié)合國際經(jīng)驗描述并分析廣東在引入電力批發(fā)和零售市場機制方面的進展。本文建立在我們前一篇文章(Pollitt, Yang and Chen, 2017)的基礎(chǔ)之上。

前篇文章談及了中國電力市場改革的 14 個方面(更早的文章請見 Joskow, 2008 以及Pollitt and Anaya, 2016)，并在每個方面就如何降低工業(yè)用戶的電價提出了一系列建議。

在前篇文章中，我們強調(diào)了以下四個關(guān)鍵性建議：第一，改革電廠調(diào)度體制，以最大程度地降低系統(tǒng)成本;第二，改革輸配電價體制，以激勵電網(wǎng)降低成本;第三，對工業(yè)電價和居民電價進行再平衡，減小兩者差距，以更好地反映服務的基礎(chǔ)成本;第四，減少目前對于發(fā)電和電網(wǎng)的過度投資，以更好地反映電力系統(tǒng)的基本供求關(guān)系。電力市場改革的成功與否，核心問題是首先要有運行良好的電力市場(Stoft，2002)。從理論上講，如果發(fā)電企業(yè)和售電公司之間有適當?shù)母偁帲敲次覀冊谇捌恼轮刑岢龅膸讉€關(guān)鍵性建議應該會得以實現(xiàn)。因此，我們對于廣東省電力市場改革的研究主要集中在以下幾個問題：廣東最近的改革到目前為止取得了哪些主要成果?市場試點是如何改變傳統(tǒng)支付體系和電廠調(diào)度體系的?輸配電價是如何計算以及如何監(jiān)管的?市場試點是如何影響發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)部的運營和投資決定的?在將區(qū)域間電力交易納入電力市場方面，取得了哪些進展?在創(chuàng)建一個全面的電力市場體系方面，取得了哪些進展?

本文旨在評估改革進展以及廣東是如何根據(jù)本地情況調(diào)整電力市場模式的。要創(chuàng)建一個完整的電力市場體系，說易做難，實際上全世界各個國家或地區(qū)都是根據(jù)本地情況開發(fā)自己的體系的(比如美國的 PJM 就與英國的市場不同)。本文說明了廣東試點過程中的哪些經(jīng)驗既對本省也對中國其他地區(qū)有借鑒意義。文章根據(jù)中國各利益相關(guān)方的經(jīng)驗，說明了要對世界上最大的電力系統(tǒng)進行成功的改革需要解決哪些關(guān)鍵性問題。文章還對省一級改革的未來步驟提出了一些建議。希望本文能為目前關(guān)于中國應該如何具體實施電力行業(yè)改革的討論做出一些貢獻，并有助于相關(guān)人員根據(jù)中國具體情況進一步研究國際經(jīng)驗對于中國的借鑒意義。

本文其他部分的結(jié)構(gòu)如下：第二部分將首先討論廣東電力市場改革的背景，包括廣東電力系統(tǒng)的特點。第三部分將討論廣東電力市場試點的具體情況以及目前的市場設計是否適合其他地區(qū)的電力市場。第四部分將探討廣東在電力市場改革中引入新參與方的情況。第五部分將討論電改對企業(yè)的運營和投資決策的影響。在第三至第五部分里，我們將介紹一些國際經(jīng)驗，以更好地分析廣東電改到目前為止的成果。第六部分將根據(jù)目前的市場設計和改革效果，提出一些改進建議。

二、背景

1.廣東省概況

圖 1 廣東省地圖

廣東(見圖 1)在整個中國的政策制定中起著重要作用 9 。它一直是推動市場機制的先行者，比如在完善法律和治理體系方面。省會廣州是世界上人口最多的城市之一(約 2000 萬，僅次于北京)。第二大城市深圳(人口 1200 萬)也是一個國際性特大城市，位于香港對面，是中國的經(jīng)濟特區(qū)，它在 1979 年的時候還是一個只有 3 萬人的集鎮(zhèn) 10 。廣東位于珠江三角洲(以及粵港澳大灣區(qū))，本區(qū)域的很大一部分出口就通過珠江三角洲。深圳相對獨立于廣東省政府，有其自己的監(jiān)管體制。該地區(qū)在治理方面發(fā)揮領(lǐng)導作用的例子包括：深圳是金融監(jiān)管政策方面的先行者，而廣州擁有中國三個知識產(chǎn)權(quán)法院中的一個 11 。廣東在政治上對于全中國也很重要，中國共產(chǎn)黨的很多中央高級領(lǐng)導人都曾經(jīng)在廣東省政府工作過。

廣東在 2012 年開始實施碳排放試點，是參與試點的兩省五市之一。這七個試點地區(qū)的政府可以決定哪些行業(yè)參與試點。其中，只有廣東對于排放許可的拍賣進行了試點。廣州碳排放權(quán)交易所對三種產(chǎn)品進行交易：廣東省碳排放配額(GDEA)、中國的核證減排量(CER)以及本省的 CER 。其中，10%的配額可以來自本省的CER，30%可以來自其它省的 CER。試點開始時涵蓋了電力、水泥、石化和鋼行業(yè)，在 2016 年的時候又納入了航空和造紙行業(yè)。2017 年 12 月，中國政府宣布啟動全國碳排放交易系統(tǒng)，將涵蓋電力和熱能行業(yè) 。碳價從 2013年的每噸 60元人民幣降到了2017 年的每噸 12 元人民幣，這與歐盟碳排放交易體系中的碳價問題類似。納入該體系的門檻是每年 2 萬噸排放量。全國性市場的交易價格預計從開始時的每噸 30 元左右上升到 2030 年的每噸 200 元。人們認為試點市場和全國性市場將并存 3-5 年的時間，而不是將他們連接起來。廣東碳市場試點的經(jīng)驗可以作為全國性市場設計的參考(見Wang et al., 2016) 。在碳交易市場、電力市場以及可再生能源證書市場之間，有很多交叉的地方。Cheng et al. (2016)的分析表明，較高的碳價(比如每噸二氧化碳 10美元)將導致廣東用于發(fā)電的煤炭使用顯著減少(并導致天然氣的使用增加)，另外，這還可能產(chǎn)生顯著的空氣污染防治協(xié)同效益(見 Cheng et al., 2016)。

廣東只是中國的多個碳市場試點地區(qū)之一。其他重要試點地區(qū)的覆蓋面和價格情況各不相同。廣東缺少便宜的天然氣，用煤則需要長距離運輸，所以電價高，因此，相對其他地區(qū)來說，廣東的碳價對電價的提升作用更大。

圖 2 廣東電力行業(yè)改革的重要時間節(jié)點