壓縮電價管理過渡期唯待電力體制改革加速推進

2017-07-17 14:13:47 大云網(wǎng)　點擊量：評論 (0)

梳理發(fā)現(xiàn)，全國部分地區(qū)近兩年來在國家調(diào)整電價之外存在要求調(diào)降電價的情況，甚至涉嫌擅自推出國家多次叫停的優(yōu)惠電價政策。新形勢下，不能簡單粗暴地否定各地的電價優(yōu)惠舉措，但也決不能聽之任之。優(yōu)惠電價問題

梳理發(fā)現(xiàn)，全國部分地區(qū)近兩年來在國家調(diào)整電價之外存在要求調(diào)降電價的情況，甚至涉嫌擅自推出國家多次叫停的優(yōu)惠電價政策。新形勢下，不能簡單粗暴地否定各地的電價優(yōu)惠舉措，但也決不能聽之任之。優(yōu)惠電價問題屬于電價管理范疇，而電力體制改革推進過程中的電價管理很容易出現(xiàn)模糊、混亂。從根本上解決電價管理問題，不得不依賴于電力體制改革的深入推進。這是一項復雜的系統(tǒng)性工程，本專題嘗試從優(yōu)惠電價角度切入，進而關(guān)注電力體制改革問題。此處僅節(jié)選專題中的評論文章和各地電價相關(guān)政策匯總。

(來源：能源研究俱樂部 ID： nyqbyj 作者：蔣學林)

原文首發(fā)于《電力決策與輿情參考》2017年6月30日第23期

電價管理過渡期需壓縮

我國電價形成機制向來是項令人頭疼、難以理順的復雜事物。電力體制改革過渡期尤其如此，電價管理因而也可能顯得模糊和混亂。優(yōu)惠電價問題，實質(zhì)上也是電價管理問題，根本上則是電價改革問題。

按照現(xiàn)行的《中央定價目錄》(2015年10月發(fā)布)，國務院價格主管部門在電力類中的定價權(quán)限僅剩下“省及省以上電網(wǎng)輸配電價”一項。這是我國電力體制改革“管住中間、放開兩頭”架構(gòu)的重要體現(xiàn)，但目前國家并非只管此一點、不及其余。

文件本身即一目了然，“省及省以上電網(wǎng)輸配電價”項下有內(nèi)容更為豐富的備注：電力市場交易機制形成前，省及省以上電網(wǎng)統(tǒng)一調(diào)度的未通過市場交易形成價格的上網(wǎng)電量，由國務院價格主管部門制定上網(wǎng)電價;省及省以上電網(wǎng)未通過市場交易形成價格的銷售電量，由國務院價格主管部門制定定價原則和總體水平，省級價格主管部門制定各類電力用戶具體價格水平。

在電力體制改革過程中，這其實是不可避免的過渡階段。簡而言之，國務院價格主管部門在此期間除了制定“省及省以上電網(wǎng)輸配電價”，還完全掌控非市場化上網(wǎng)電量的上網(wǎng)電價，并對非市場化的銷售電量電價具有很大權(quán)限，負責制定定價原則和總體水平。

這一制度安排是現(xiàn)實需要，但其缺陷也不容忽視。初步分析，一是導致電價管理權(quán)限模糊化。改革過渡期的混沌，在電力體制改革中難以幸免。市場化與非市場化之間，過渡期間難以截然劃分，再加上或有意或無意的人為因素干擾，則使局面更為復雜。電力體制改革賦予了地方政府探索的權(quán)利，自然也包括對電價管理的探索，難免讓原有的電價管理秩序模糊。此時，地方借機出臺于己有利的電價措施，比往常更加“名正言順”。經(jīng)濟社會發(fā)展的巨大壓力，則成為當?shù)卣菩须妰r優(yōu)惠的巨大動力。

二是可能導致相互掣肘。國務院價格主管部門對電價的管理權(quán)限大小主要取決于電力市場交易機制形成情況。電力體制改革市場化程度越深，其權(quán)限越小，反之則越大。如果國務院價格主管部門“戀權(quán)”，則可能干擾電力市場化進程。雖然本輪電力體制改革由地方政府主導推進，但作為國務院價格主管部門的國家發(fā)展改革委仍具有很大話語權(quán)，牽頭掌握著全國電改總體節(jié)奏，且舉足輕重的輸配電價又必須經(jīng)過其批復。地方政府則可能借市場化改革之名擾亂正常的電價管理秩序。

三是現(xiàn)階段讓發(fā)電企業(yè)在博弈中處于劣勢。本輪電力體制改革中，參與博弈的利益主體主要包括中央政府、地方政府、電力企業(yè)、用電企業(yè)。過渡階段國家電價管理秩序支撐不力、地方政府又傾向于降低用電成本，電力企業(yè)尤其是話語權(quán)較弱的發(fā)電企業(yè)很容易成為犧牲品。電力企業(yè)以央企為主，為當?shù)靥峁╇娏Ψ毡粦蚍Q作“公公背兒媳婦過河”，可見其吃力不討好的程度多深。目前，幾乎所有市場電量交易均呈“降價”局面。用電企業(yè)利益與地方政府高度一致，在改革中得到地方政府厚愛有加，成為改革受益者。地方經(jīng)濟的發(fā)展會讓中央政府間接受益，但改革的歪曲、央企利益受損又會讓中央政府受損。

改革出現(xiàn)的問題需要通過改革來解決。電價管理問題歸根結(jié)底也是電力體制改革問題，需要在電力體制改革過程中理順、緩解、消除。除技術(shù)性問題外，最大障礙之一是“戀權(quán)”思想的突破。

“戀權(quán)”并非總是赤裸裸的，更多時候以非常隱密的方式存在。上一輪電力體制改革之所以在開門紅之后即陷于沉寂、推進乏力，一方面是改革推動者力量不足，另一方面則也受到相關(guān)部門“戀權(quán)”的制約，甚至有人認為這是主要因素。

權(quán)力部門主動突破“戀權(quán)”思想、頓悟放手當然妙不可言，但更為現(xiàn)實的手段不能沒有外部壓力。事實證明，高層次的改革督察是行之有效的現(xiàn)實途徑。但在高層次的改革督察之外，能否建立層次更為豐富的督察體系，讓督察持續(xù)、深入、全覆蓋?

當前出現(xiàn)的另一個情況應當引起更多重視。電改9號文中不乏“堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向”“形成主要由市場決定能源價格的機制”“使市場在資源配置中起決定性作用”等充滿市場意味的表述。市場競爭是市場化的應有之義，而市場競爭的前提則是需要有數(shù)量足夠多的市場主體，對發(fā)電企業(yè)的市場占有率設(shè)置上限限制再自然不過。

我國此前也規(guī)定“每個發(fā)電企業(yè)在各電力市場中的份額原則上不超過20%”。然而，現(xiàn)在主要能源(電力)企業(yè)的重組強勢登場。若五大發(fā)電集團之一的國電與擁有巨量裝機的煤炭龍頭神華整合成真，新的巨無霸企業(yè)以其高占比裝機，很容易形成市場力。

這決不是單一的表面問題。談及能源(電力)央企重組整合與電力市場化改革的矛盾，業(yè)內(nèi)已有人發(fā)出“電力市場競爭意義、目的何在”的根本性疑問，更有人直言“發(fā)電側(cè)沒有必要競爭”。無論電改5號文還是電改9號文，無不強調(diào)市場化改革方向，目前出現(xiàn)的市場化之問難道不值得特別警惕嗎?

言歸正傳，電價是電力體制改革核心，壓縮電價管理過渡期，唯待電力體制改革加速推進。此途山高路遠，尚需戮力同心。

附錄

各地2015年以來部分涉及電價的政策內(nèi)容

重慶

重慶市人民政府辦公廳《關(guān)于降低電氣價格支持工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的通知》(2016年6月29日)：將《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于實施專項直供電的通知》(渝府辦[2015]26號)、《重慶市經(jīng)濟和信息化委員會關(guān)于印發(fā)降低工業(yè)企業(yè)用電成本促進工業(yè)經(jīng)濟穩(wěn)定增長方案的通知》(渝經(jīng)信發(fā)[2015]34號)等政策執(zhí)行時限延長至2017年12月31日。取消用戶申請用電減容、用電容量暫停次數(shù)限制。將容量或需量計收基本電費的變更時限由按年調(diào)整為按月，最大需量按每月生產(chǎn)過程中實際電力負荷確定。用25億千瓦時水電與火電的價差專項扶持重點企業(yè)。

廣東

廣東省人民政府《關(guān)于印發(fā)廣東省供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革總體方案(2016-2018年)及五個行動計劃的通知》(2016年2月28日)：完善價格政策。按照體現(xiàn)資源稀缺性和環(huán)境成本的原則，深入推進資源性產(chǎn)品價格改革。完善差別電價政策，各地對產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)優(yōu)惠電價政策進行清理整頓，禁止自行實行電價優(yōu)惠和電費補貼。對國家限定的高耗能行業(yè)，能耗、電耗、水耗達不到標準的產(chǎn)能，實施差別電價和懲罰性電價、水價。