國際特大電網(wǎng)運營商組織(GO15)的主席說：“其實，過去10多年來不同國家能源結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，更多來自于政策變動，而非技術(shù)變革。而電網(wǎng)運營商需要做的是利用技術(shù)革新去適應(yīng)政策變動。” 而GO15秘書長說得更明白，他說：“最需要改革的是政策、監(jiān)管和規(guī)則。”“技術(shù)創(chuàng)新是電網(wǎng)甚至整個電力行業(yè)前進的一小部分驅(qū)動力，遠非決定因素。合理的政策框架更為重要，在其影響下的市場設(shè)計、價格結(jié)構(gòu)尤為突出。”但是，我們在討論電力改革時只談拆分，只談引入競爭機制，而全球電力高管卻認為，“誰說電網(wǎng)只拆不合?輸電和調(diào)度，壟斷比競爭有效率。”在電力改革問題上，我們確實需要研究研究政策監(jiān)管和規(guī)則。

在電力改革中最需要改革的是電價的政策、監(jiān)管和規(guī)則。

價格可以說是一切經(jīng)濟問題的核心，電價是電力改革的核心，是電力改革的關(guān)鍵。在美國加州由于電力改革引發(fā)了電力危機，世界銀行在總結(jié)教訓(xùn)時于2001年3月專門寫報告提出，電力市場化改革時應(yīng)當具備四個起始點：第一個起始點就是電價，看零售電價比成本高還是比成本低?如果零售電價比成本低，就不具備進行電力工業(yè)市場化改革的條件。德國是新能源建設(shè)最積極的國家，他們發(fā)現(xiàn)電力工業(yè)發(fā)電、輸電、配電和售電的生產(chǎn)成本加在一起，只占終端電價的1/3到1/2，在這種情況下將電價上漲原因歸罪于電力生產(chǎn)和電力營運部門是不公平的，即使電力競爭性市場搞得再好，將電力生產(chǎn)成本降低到1/10以下，但從終端電價來看只是降低了1/20到1/30，沒有多大意義，所以改革政策、監(jiān)管和規(guī)則更為重要。

德國是全球新能源發(fā)展最快的國家，也是世界上電價最高的國家，在《德國電價緣何這么貴?》一文中說：“整個電價體系中，純粹的生產(chǎn)性成本本身所占比例不高，而因為新能源不斷增多，電網(wǎng)的調(diào)控成本必然上升。2014年初，新能源附加費每千瓦時從5.28歐分(約合0.43元人民幣)提高到6.24歐分(約合0.5元人民幣)。這就使得德國各地的(民用)電價平均已接近30歐分(約合2.5元人民幣)。假設(shè)一個三口之家的中產(chǎn)家庭一年的用電量是3000千瓦時的話，那么其一年的電費就要超過1000歐元(約合8200元人民幣，在中國一個三口之家年用電量3000千瓦時在城市里也很普通，一年電費不過1500元，中國的電費僅為德國的18%)。

在德國整個電價體系中，純粹的生產(chǎn)性成本本身所占比例不高，而因為不穩(wěn)定的新能源不斷增加，電網(wǎng)的調(diào)控必然上升，由此電價被推高成為必然。除去發(fā)電本身的電力生產(chǎn)成本，電力成本還包括輸配成本和銷售成本，而這兩部分成本加在一起實際上也只占終端電價的1/2(另有一文說是1/3)。因此，將電價上漲原因歸因到電力生產(chǎn)和運營部門實際上是不準確的。剩下的1/2主要是各種稅費，具體有增值稅、電力稅、可再生能源稅和地方準許的牌照費。”看來德國電價貴的根源也在于政策、監(jiān)管和規(guī)則。

看到德國電力生產(chǎn)性成本只占終端電價的1/3到1/2，確實很吃驚，仔細想一想，在市場經(jīng)濟條件下，要計入資金成本等，在大力發(fā)展新能源、可再生能源的條件下，因為風(fēng)電、太陽能發(fā)電、水電等投資比化石能源發(fā)電貴好幾倍，資金成本大大增加而燃料成本大大減少，使得電力生產(chǎn)性成本比重大為降低。

在發(fā)展風(fēng)電、太陽能發(fā)電之前的1980年，我找到當年日本九大電力公司全部成本的分析(見附表1)，當年日本九大電力公司的全部成本是10035.3(單位十億日元，下均同)，非電力生產(chǎn)性成本包括資金成本、稅、購入電力費共計3537.8，非電力生產(chǎn)成本占35.2%，即電力生產(chǎn)成本占2/3，非生產(chǎn)成本只占1/3。設(shè)想風(fēng)電、太陽能發(fā)電和火電占總發(fā)電量的一半，相應(yīng)燃料費減半，但資金成本和稅費增加，結(jié)果非電力生產(chǎn)成本占61%，電力生產(chǎn)成本只占39%，相當于電力生產(chǎn)成本只占1/3稍多一點。從這個設(shè)想中可以看到電力生產(chǎn)成本占終端電價的1/3到1/2是有可能的。

改革與電價下跌非正相關(guān)

中國在計劃經(jīng)濟年代和社會主義市場經(jīng)濟年代電力成本和電價由于政策、監(jiān)管和規(guī)則的差別，電力成本和電價有很大差異。我國的電價總水平隨著市場化改革的進展，電力成本和電價政策的逐步調(diào)整，電價隨之提高。我國電價總水平在1985年以前比較穩(wěn)定，1988年以后提升較快，2000年電價總水平為327.71元/mwh,為1985年的70.85元/mwh的4.5倍，而且隨著政策的繼續(xù)調(diào)整，電價將會繼續(xù)上漲。在世界上許多國家需要通過電力改革降低電價，例如電力改革的旗幟——英國,經(jīng)過10年改革降低電價30%，有人撰文提出：“嚴峻的國內(nèi)外市場競爭形勢，要求中國電業(yè)在三五年內(nèi)使用戶電費下降40%。”(摘于《電業(yè)改革降價為先》)。這種狀況使中國的電力改革處在十分尷尬的地位。為了使中國電力擺脫困境，我認為中國電力改革不同于歐美發(fā)達國家，歐美發(fā)達國家的電力改革是從市場經(jīng)濟壟斷和一體化的電力公司轉(zhuǎn)向競爭、引入競爭機制的改革，壟斷經(jīng)營時電價是符合市場經(jīng)濟規(guī)律的電價，當走向競爭性體制時，照例能夠降低成本、降低電價。

中國的電力改革分兩個階段：第一階段從計劃經(jīng)濟條件下的電力工業(yè)走向市場經(jīng)濟和壟斷一體化的電力體制，在這一階段電力成本和電力價格都是上漲的;第二階段，從市場經(jīng)濟和壟斷一體化的電力體制轉(zhuǎn)向競爭、引入競爭機制的改革，這一階段電力改革的性質(zhì)與發(fā)達國家的電力改革是相同的，這一階段如果電力成本、電力價格已符合市場定價，那么電力成本和電力價格有可能是下降的。如果兩階段合并起來一氣呵成，與發(fā)達國家比較有可能一個降價，一個漲價，中國的電力改革就會受到責(zé)難。

實際上在電力改革時宣稱可以降低電價的國家，經(jīng)過一二十年改革的實踐，基本上都沒有降低電價，相反電價有了顯著的升高。在這些經(jīng)過電力改革的國家中，只有澳大利亞宣稱降低了電價，但在國際能源署(IEA)的統(tǒng)計資料中，只有1978年至2000年的電價資料，沒有2000年以后的電價數(shù)字，1978年至2000年的數(shù)字也是波動的，1978、1980、1990、1995和2000年的工業(yè)電價分別為0.027、0.031、0.046、0.046和0.045美元/千瓦時，居民電價分別是0.039、0.043、0.072、0.079、0.063。其他電力改革的主要國家包括：美國、英國，其電價上漲情況(見附表2)。

電價過低無益產(chǎn)業(yè)發(fā)展

電力改革近20年，如今電力改革不僅沒有降低電價，相反電價甚至幾倍上漲，那么所謂提高效率都表現(xiàn)在哪呢?電力改革的目的何在?某雜志記者在專訪GO15的秘書長時，該秘書長說：“電價上漲的表象背后，其實有多種因素，比如說需要看市場設(shè)計是否合理。我還是以我熟悉的PJM(美國PJM電力公司)為例，電力改革后電價的確有上升，而且這一電價上漲的過程正好是電力工業(yè)放松管制的過程，如果沒有考慮到燃料成本、擁堵成本和基礎(chǔ)設(shè)施成本，單看電價上漲，似乎就是一個很嚴重的問題，但電價對燃料價格非常敏感，尤其在美國頁巖氣革命之前，所以不能把這兩個分開來看，電價上漲的因素是多樣的，不能因此否定放松管制的電力改革”。對于秘書長最后的結(jié)論，我同意前半句“電價上漲的因素是多樣的”，不同意后半句，“不能因此否定放松管制的電力改革”。

現(xiàn)在我們再回到中國，在計劃經(jīng)濟年代電力成本和電價由于政策、監(jiān)管和規(guī)則的原因，電力成本和電價低于市場經(jīng)濟國家。1993年7月，中國在研究電力行業(yè)改革發(fā)展戰(zhàn)略選擇時，世界銀行工業(yè)能源局局長理查德˙斯登曾講了一段話：“許多發(fā)展中國家以大大低于成本的價格出售電力。”他還說：“許多發(fā)展中國家的電價定得很低(實際上不僅僅是中國電價低、社會主義國家電價低，許多非社會主義發(fā)展中國家也學(xué)習(xí)社會主義國家辦電模式，電價都偏低)。

統(tǒng)計1988年的電費，有63個發(fā)展中國家加權(quán)平均電費僅僅0.45美元/千瓦時，只相當于經(jīng)合組織(OECD)國家平均電價的50%，這不是一個技術(shù)問題，發(fā)展中國家和發(fā)達國家同樣是消耗能源生產(chǎn)電力，發(fā)達國家電力生產(chǎn)的技術(shù)水平高、效率高、消耗低，價格反而比發(fā)展中國家高，主要原因是發(fā)展中國家以大大低于成本的電價出售電力，據(jù)估計，發(fā)展中國家電力的平均邊際成本為0.10美元/千瓦時或者更多。如果按邊際成本定價，發(fā)展中國家的電價應(yīng)當高于發(fā)達國家。用低于成本的價格銷售電力，等于給電力消費者提供巨大的補貼，在發(fā)展中國家電價上的補貼相當于每年1000億美元，這個數(shù)字恰好與電力工業(yè)發(fā)展目標所需的投資相等。目前，發(fā)展中國家要加快電力工業(yè)的發(fā)展，需要巨額投資，只要調(diào)整電價，使其達到經(jīng)濟合理的水平，我們深信，電力工業(yè)所需投資是可以解決的，不是用戶有錢沒有錢的問題，要用電就得按價格付費。所以，一定要明白，發(fā)展中國家的電價造成了很大的扭曲，這是在巨大補貼下實現(xiàn)的，價格扭曲使得電力需求市場也造成了很大扭曲。”這種低電價無論對發(fā)供電單位和用電單位都很少有刺激和激勵的因素(節(jié)選自《中國電力部門改革戰(zhàn)略選擇國際研討會資料匯編(上冊)》之世界銀行的電力發(fā)展政策)

這段話說得很清楚：首先，轉(zhuǎn)型經(jīng)濟和發(fā)展中國家普遍存在電價低于成本的現(xiàn)象;其次，電價低電力工業(yè)發(fā)展就缺乏資金，就阻礙電力工業(yè)的發(fā)展;再次，低電價是靠政府大量補貼產(chǎn)生的，當政府補貼不起的時候，電力工業(yè)就要垮臺;最后，低電價對于發(fā)、輸、配、售、用都很少有正能量。

中國的低電價不改革，中國就不具備進行市場化改革的條件，可是我們在2000年前后討論中國電力改革時認為，中國電力不僅要改革，而且還要求在3到5年內(nèi)降低電價40%，這是不可能實現(xiàn)的。

中國低電價是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物

世界銀行局長報告里講，發(fā)展中國家的電價普遍偏低，大概低了50%，但他沒有說發(fā)展中國家的電價為什么偏低，都是哪些因素影響的?我想從中國計劃經(jīng)濟時代電價偏低的原因作些分析。這個分析是從電力全成本的各項因素出發(fā)的。

一、人員費用：我國在計劃經(jīng)濟年代，人員工資實行低工資，人員福利實行低福利，進入社會主義市場經(jīng)濟年代，人員工資、福利都要提高。

二、折舊：我國在計劃經(jīng)濟年代折舊率是以各種設(shè)備的使用年限來定折舊率的，當時使用年限是按物質(zhì)磨損來定的，所以折舊率很低，一般在2%到3%;進入社會主義市場經(jīng)濟年代，折舊率要考慮精神磨損，像火力發(fā)電小機組，使用年限僅一二十年就被“以大代小”所淘汰，所以要提高折舊率。

三、稅收：我國在計劃經(jīng)濟年代，發(fā)電廠和輸配電企業(yè)的稅種少、稅率低，但從1994年起電力工業(yè)的增值稅就提高到17%，而且規(guī)定電力基本建設(shè)中繳納的增值稅不作為進項稅扣除，稅負明顯增加。據(jù)統(tǒng)計，2010年僅電力增值稅約為2600億元，相當每千瓦時銷售電價中納稅7.5分錢，這筆稅金是旱澇保收的，即使電力企業(yè)虧損照樣要按營業(yè)收入納稅。

四、電價中加價收費：我國在計劃經(jīng)濟年代，實行收支兩條線，收入上繳國庫，支出由中央財政撥付，那時電價中加價收費不多，只有教育附加和路燈收費;市場化改革后，電價中加價成風(fēng)，中央政府可以加價，各級地方政府都有權(quán)加價，農(nóng)村居民生活電價漲到每千瓦時幾塊錢，1995年頒布的《電力法》規(guī)定：“禁止任何單位和個人在電費中加收其他費用;但是法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，按照規(guī)定執(zhí)行。”《電力法》頒布后，又發(fā)了幾個文件，總算把電價中加價風(fēng)給制止住，但開了一個口子，就是中央政府發(fā)個紅頭文件就可以加價，而且這種加價用戶聽證會不得討論。開始只保留了城市公用事業(yè)附加費，大中型水庫移民后期扶持資金，后來又陸續(xù)增加了農(nóng)網(wǎng)還貸資金、三峽工程建設(shè)基金、地方水庫移民后期扶持資金、可再生能源電價附加，有的省還征收農(nóng)村電網(wǎng)維護費等。

所有電價附加收費統(tǒng)統(tǒng)以每度電價收多少錢來收取，改革開放初期全國售電量僅3000億千瓦時，若每千瓦時收1分錢，一年最多收30億元;但現(xiàn)在全國售電量達5萬多億千瓦時，若每千瓦時收1分錢，一年可以收到500多億元，是改革開放初期的十六倍，極不合理。現(xiàn)在電價中附加收費大約有5分錢，每年收費達2000億左右，這類收費遠高于全國所有電力企業(yè)的利潤。電價中加價收費，電力工業(yè)實行市場化改革后，比計劃經(jīng)濟年代要高出許多，而且有的收費項目與電力工業(yè)毫無關(guān)系，且資金耗費量極大，也很不合理。

五、資金成本：我國在計劃經(jīng)濟年代，電力工業(yè)沒有資金成本的概念，因為發(fā)電工程由國家撥款建設(shè)，工程建成后從竣工決算中決定工程的固定資產(chǎn)，一般工程總投資大于固定資產(chǎn)額度，當時固定資產(chǎn)形成率約為90%到95%(即工程總投資×90%-95%=工程的固定資產(chǎn))，發(fā)電廠或供電局按此固定資產(chǎn)計算基本折舊和大修理折舊。在計劃經(jīng)濟時期不存在資本金、貸款和還本付息等要求，所以當時電力成本是嚴重偏低的。中國當時還規(guī)定，110千伏及以下的輸電線變電站都稱為配電工程，城市用戶申請用電時，按電力需求容量交納費用，農(nóng)村用戶不繳費，一般采取集資建配電設(shè)施，即地方政府出一點，用戶出一點，供電單位出一點，由于集資困難，所以當時農(nóng)村配電設(shè)施十分落后。直到20世紀末21世紀初，由政府出面組織，向銀行貸款，在電價附加中列“農(nóng)網(wǎng)還貸資金”來歸還貸款。總之，在計劃經(jīng)濟時代，電力部門成本中都不列入資金成本。

在市場經(jīng)濟國家資金成本的測算有兩種辦法，一種是用“累加法”計算企業(yè)的資金成本，即按照每個企業(yè)的資本構(gòu)成把應(yīng)付的利息、應(yīng)歸還的本金、股份的紅利、提存的公積金等相加計算。采用這種方法測算把電力企業(yè)的負擔(dān)原封不動地通過電價轉(zhuǎn)嫁到電力用戶身上，降低了電力企業(yè)在努力提高經(jīng)濟管理合理化方面的積極性。由于這個原因，后來改用“合理利潤法”來代替。按照新的測算方法，企業(yè)經(jīng)營的合理利潤數(shù)額是以企業(yè)實有的、有效的資產(chǎn)價值乘以一個固定的利潤率值求得。企業(yè)實有的、有效使用的資產(chǎn)應(yīng)當包括：電力事業(yè)的固定資產(chǎn)，基本建設(shè)在建工程資產(chǎn)的1/2，發(fā)電燃料、遞延資產(chǎn)和流動資產(chǎn)。資金成本或利潤至少要滿足兩項要求：一是最小償債率，年度收益(即付息、付稅前的利潤)與本年償還債務(wù)(包括還本付息)之比，不少于1.5;二是企業(yè)自有資金率，企業(yè)當年的自有資金占當年投資的比重為30%到50%。這樣規(guī)定的目的是為了使電力企業(yè)具有還債能力和自我發(fā)展能力，保證企業(yè)的負債(包括企業(yè)的債務(wù)和企業(yè)提供的擔(dān)保)不大于60%到65%。

我國電力工業(yè)的利潤率是很低的，有些年份還出現(xiàn)嚴重虧損，政府為了照顧電力企業(yè)，將電力工程的資本金定為20%，甚至電力企業(yè)籌措不了資本金，銀行允許用貸款頂替資本金，致使電力企業(yè)的負債率偏高。我國在短短的市場化改革三十多年中，發(fā)電企業(yè)的資產(chǎn)負債率由計劃經(jīng)濟年代的既無內(nèi)債又無外債的情況，提高到85%左右，兩個電網(wǎng)公司的平均資產(chǎn)負債率也在65%上下。電力企業(yè)的高負債率是維持低電價所付出的代價，負債率高每年所要支付的還本付息負擔(dān)重，這是市場經(jīng)濟條件下電力成本比計劃經(jīng)濟年代高的重要原因之一。國外對電力工業(yè)管制時，在管制電價的同時要管制負債率，負債率居高時要適當提高電價。我國市場化改革中嚴控電價，放松負債，應(yīng)當改為電價、負債雙控。自從改革開放以來，電力上大的舉動不斷，如農(nóng)網(wǎng)全面改革，無電地區(qū)通電，以大代小7000多萬千瓦，風(fēng)電、太陽能發(fā)電蓬勃發(fā)展，煤電除污及近零排放，輸電代替輸煤等等都是電力建設(shè)的大事，屬于非干不可的事，但是這些舉動耗費極大，都會推高電價，這都是計劃經(jīng)濟年代不能干、干不了的事，在社會主義市場經(jīng)濟時期也要量力而行。

六、電力計價模式：1995年制定的《電力法》中關(guān)于電價提出兩種計價模式：一是成本加成定價，二是同網(wǎng)同價。強調(diào)“電價實行統(tǒng)一政策，統(tǒng)一定價原則，分級管理，堅持公平負擔(dān)，促進電力建設(shè)”。在計劃經(jīng)濟年代，實行的是成本加成定價辦法，也就是：“制定電價，應(yīng)當合理補償成本，合理確定收益，依法計入稅金。”這個定價原則對發(fā)電、輸電、配電和售電都適用，在計劃經(jīng)濟年代的電力工業(yè)發(fā)電、輸電、配電和售電都歸電力部門統(tǒng)一管理，所以當時沒有上網(wǎng)電價、輸配電價，只有統(tǒng)一的銷售電價，由于當時折舊率低，電費附加少，不計資金成本等因素，電價水平低。20世紀80年代電力工業(yè)進行社會主義市場化改革后，仍然使用成本加成定價模式，但由于資金來源不同，老電廠由國家撥款建設(shè)，沒有還本付息要求;新建電廠用貸款建設(shè)，需要還本付息;于是實行老電老價，新電新價，采取這種辦法可以防止電價急劇上漲，弊病是電價太復(fù)雜，一廠一價甚至一機一價，另外造價高、利率高就使得電價高，不利于控制工程造價。為克服這種上網(wǎng)電價的弊病，采用分地區(qū)的分類標桿電價，制定全國不同地區(qū)的煤電、氣電、水電、風(fēng)電、太陽能發(fā)電的標桿電價，解決了新老電廠、新電廠和新電廠不同價的問題，屬于“同網(wǎng)、同質(zhì)、同價”的變種，是一種“同網(wǎng)、同類電廠、同價”，這是中國獨創(chuàng)模式，但缺乏標桿電價計算的具體辦法。標桿電價要基本滿足新建電廠還本付息需求，因此老電廠可能獲得超額利潤，不同質(zhì)量的電能實行同一價格，都是不公平的。

2002年電力改革“5號文”確定廠網(wǎng)分開后要實行競價上網(wǎng)，實現(xiàn)“同網(wǎng)、同質(zhì)、同價”，但由于種種原因未能實現(xiàn)。美國實行競價上網(wǎng)，上網(wǎng)電價實行“同網(wǎng)、同質(zhì)、同價”，因此加州釀成了電力危機，美國發(fā)現(xiàn)競價上網(wǎng)和強制電力庫存在嚴重弊病而中止。世界各國電力改革不再采用競價上網(wǎng)“同網(wǎng)、同質(zhì)、同價”，一般都采取新電力交易制度，實行大、中、小用戶向發(fā)電廠直購電。現(xiàn)在看來廠網(wǎng)分開、電廠和電網(wǎng)多業(yè)主經(jīng)營，上網(wǎng)電價、電力計價模式難以選擇，無論一廠一價、標桿電價、競爭上網(wǎng)定價(即同網(wǎng)、同質(zhì)、同價)，都存在許多難以克服的弊病，關(guān)鍵在于電價都要比市場經(jīng)濟條件下壟斷經(jīng)營的電價高，這大概是發(fā)達國家電力改革后絕大多數(shù)國家電價上升的原因。這大概是GO15的秘書長所說的市場設(shè)計是否合理的體現(xiàn)。

上面具體分析了社會主義市場經(jīng)濟條件下，電力成本和電價要比計劃經(jīng)濟時期的電力成本和電價高，計劃經(jīng)濟時期的電力生產(chǎn)成本占終端電價的比重大，市場經(jīng)濟條件下，電力生產(chǎn)成本占終端電價比重小，要想降低電價，關(guān)鍵在于改革政策、監(jiān)管和規(guī)則，改革企業(yè)作用很小。有人怪中國電價比美國高，中國目前電價比大多數(shù)發(fā)達國家低，大概只比美國等少數(shù)國家高，美國的能源政策、監(jiān)管和規(guī)則都比中國強，美國的能源價格無論是石油、天然氣、煤炭還是電力價格都比大多數(shù)國家低，也比中國低。中國如能學(xué)習(xí)美國，降低電力的稅收、減少電價上的各種附加，若該由政府財政出的錢就不在電價上加價，減少電力企業(yè)的負債，電力改革中選擇市場模式框架合理……那么中國的電價合理化是可以做到的。有人說電價是由“看不見的手”決定的，也有人說電價高低決定于政府的政策、監(jiān)測和規(guī)則，我覺得電價由誰決定都不科學(xué)，但是一個國家電價水平的高低、電價結(jié)構(gòu)是否合理，政策、監(jiān)管和規(guī)則確實起到了重要的作用。此外，各種能源制定合理的相對價格都不可能全靠市場。