電力法是規(guī)范電力生產(chǎn)、配置、使用和電業(yè)管理的法律部門。其調(diào)整對象和范圍主要包括三方面：

(1)電業(yè)經(jīng)營許可關(guān)系， 即電力企業(yè)經(jīng)政府許可而取得電業(yè)經(jīng)營權(quán)的關(guān)系。

(2)電力生產(chǎn)與供應(yīng)關(guān)系。 即不同電力企業(yè)之間的產(chǎn)、輸、配電關(guān)系和電力經(jīng)銷企業(yè)與消費者之間的電力供應(yīng)與使用關(guān)系。

(3)電力及電力設(shè)施保護與管理關(guān)系， 即政府保護和管理電力企業(yè)、電力和電力設(shè)施的關(guān)系。

　　1995年12月28日，第八屆全國人大常委會第十七次會議通過并頒布了《中華人民共和國電力法》，隨后又相繼出臺了一系列的配套法規(guī)和條例。本文試圖從電力法基本制度實施過程中所遇到的問題著手，探討培育中國電力市場亟需進行制度創(chuàng)新的要點及方案，以期為中國電力法制建設(shè)和電力工業(yè)體制改革獻計獻策。

　　一、電力法基本制度中若干難點分析

　　中國電力法基本制度設(shè)計，基于當(dāng)時的國情。其一，電力嚴重短缺。“……進入70年代，電力與國民經(jīng)濟發(fā)展的比例失調(diào)越來越明顯，因缺電造成的拉閘限電日益頻繁……”(注：參見黎鷹：《電力法出臺始末》，載《中國電力報》1996年3月10日，第2版。)在此條件下，立法的首要目的是解決缺電問題。這一點從“電力法”的稱謂中即可揣摸得到。(注：在立法過程中，對電力法名稱曾出現(xiàn)爭議，或稱“電業(yè)法”或稱“電力工業(yè)管理法”等，最后定為“電力法”，這表明立法的出發(fā)點在于電力這一法律關(guān)系之客體，而忽視了電業(yè)這一法律關(guān)系之主體。

因此，電力法律關(guān)系主體缺位或定位不明確的弊病就在所難免。)其二，當(dāng)時正處于新舊體制轉(zhuǎn)軌時期，立法者不得不采取“立足現(xiàn)實，面向未來”的方針：既遵循當(dāng)時的體制規(guī)范和行為準(zhǔn)則，又力圖為將要實行的新體制留下制度空間。所以，不可避免地，電力法一面保留了較多的計劃經(jīng)濟舊痕，另一面業(yè)已顯露出市場經(jīng)濟的幾抹新色。而隨著改革進程的加快，電力法在實施過程中相應(yīng)出現(xiàn)兩個極端：一部分保守的制度規(guī)定，運行伊始就陷入滯后之窘境;而另一些超前性規(guī)定卻又因配套改革未跟上而成為難以解近渴的“遠水”。電力法的實施因而顯得困難重重，陷入山重水復(fù)疑無路之境地。現(xiàn)擇要分析如下：

　　(一)電力監(jiān)督管理制度

　　電力法第6條是關(guān)于這一制度的規(guī)定。據(jù)此規(guī)定， 電力監(jiān)督管理部門主要為國務(wù)院電力管理部門和縣級以上地方人民政府經(jīng)濟綜合主管部門，他們有權(quán)在本行政區(qū)域內(nèi)行使對電業(yè)的監(jiān)督管理權(quán)。這一規(guī)定清楚表明，電力工業(yè)將順應(yīng)市場的要求實行政企分開的體制新格局，電力法將電力監(jiān)督管理權(quán)由過去的電力企業(yè)剝離，賦予政府行政主管部門，在此制度安排下，政府和電力企業(yè)在電力市場中所扮演的角色和分工就得到了明確界定。政府行政主管部門的職責(zé)為：公平競爭的裁判員、市場矛盾的調(diào)解者、市場偏差的糾正者和市場缺陷的彌補者，對正處于向市場經(jīng)濟過渡的中國電力市場而言，政府還應(yīng)是重要的市場培育者。而電力企業(yè)在蛻去了行政管理的外衣后，應(yīng)還原為單純的民事主體。

　　從各國電力立法及司法實踐來看，政府對電力企業(yè)行使必要的、有效的監(jiān)督管理職能，是實現(xiàn)電力法立法目的至關(guān)重要的一個環(huán)節(jié)。所以，即使是電力市場高度發(fā)達的國家，也都存在程度不同的政府對電力企業(yè)的監(jiān)督管理制度。究其根源，在于電力生產(chǎn)交換的共性使然。因為電力從生產(chǎn)到分配、消費是同時完成的，加之生產(chǎn)供應(yīng)設(shè)施在特定地域的公用性，使得電力行業(yè)具有天然壟斷性;電力作為現(xiàn)代社會不可缺少的能源，在給千家萬戶帶來福利的同時亦對他人生命和財產(chǎn)構(gòu)成潛在威脅。所以，政府必須通過行使監(jiān)督管理權(quán)限制自然壟斷，維護處于弱勢地位的消費者權(quán)益并保證公共安全。

可見，電力監(jiān)督管理制度設(shè)計符合各國電力立法慣例，同時也合于建立中國電力市場的總體目標(biāo)和改革現(xiàn)實的迫切要求。但遺憾的是，這一制度卻至今未落到實處，主要原因在于：第一，相應(yīng)機構(gòu)的設(shè)置久未到位。電力法生效后，由其設(shè)定的行使電力監(jiān)督管理權(quán)的“經(jīng)濟綜合主管部門”卻遲遲未得到確認。在這種情況下，仍由國家電力公司行使電力監(jiān)督管理職能。第二，這一制度本身的高度概括。僅規(guī)定了行政權(quán)力主體，而對權(quán)力內(nèi)容(諸如監(jiān)督管理的具體事項、程序及辦法等)缺乏明確細致規(guī)定，使之不具有可操作性。如此一來，電力監(jiān)督管理權(quán)與電力企業(yè)從制度規(guī)定的“剝離”到現(xiàn)實的“脫鉤”成為電力法實施的難點之一。

　　(二)多渠道辦電廠及國家統(tǒng)一管電網(wǎng)制度

　　此即所謂“電廠大家辦，電網(wǎng)國家管”的制度，它由電力建設(shè)制度和電網(wǎng)生產(chǎn)管理制度構(gòu)成。依據(jù)電力法第二章，電力建設(shè)采取集資辦電制度，此所謂：“電廠大家辦”。這一制度始于1985年(注：參見1985年國務(wù)院轉(zhuǎn)批原國家經(jīng)委、國家計委、水利電力部、國家物價局《關(guān)于鼓勵集資辦電和實行多種電價的暫行規(guī)定》。)，針對當(dāng)時電力短缺的主要原因在于電源不足，而電源不足又源于國家可用于投資興建電廠的資金匱乏。于是，將由國家壟斷的電力建設(shè)市場予以放開，允許多元投資主體資金進入的政策應(yīng)運而生，并由此形成多家辦電、聯(lián)合辦電的新格局。這一制度對拓寬電源建設(shè)資金渠道，緩解電源緊張狀況起到了顯著的作用，故而，為電力法第13條所確認。依此規(guī)定，電力投資者對投資形成的電力享有法定的權(quán)益。

并網(wǎng)運行的，電力投資者享有優(yōu)先使用權(quán)，未并網(wǎng)的自備電廠，可自行支配使用。但是，在新的電力工業(yè)改革實踐中，這一制度規(guī)定仍顯示出其不完善之處：

首先，對電力投資者投資生產(chǎn)出的電力所享有的法定權(quán)益沒有予以明確。依據(jù)民法原理，財產(chǎn)所有者對其所有的財產(chǎn)應(yīng)依法享有占有、使用、收益、處分四項權(quán)能，據(jù)此，電力投資者對電力亦不應(yīng)僅具有優(yōu)先使用權(quán)，更重要的還應(yīng)具有處分或投資收益權(quán)。因為優(yōu)先使用權(quán)對投資者而言，只意味著得到了電力需求的滿足，但并不能帶來投資資本的增值和利息，而后者才是投資電力的根本利益驅(qū)動劑。所以，應(yīng)該進一步明確并落實投資者的處分及投資收益權(quán)等法定權(quán)益，以便更大地調(diào)動投資者投資電力的熱情。

第二，電力法第15條規(guī)定含義不明。依據(jù)此條規(guī)定，電力建設(shè)企業(yè)在建設(shè)發(fā)電工程項目時，負有將電網(wǎng)配套工程與環(huán)境保護工程同時設(shè)計、建設(shè)及同時驗收、投入使用的義務(wù)。由此可推知，電網(wǎng)配套工程建設(shè)應(yīng)由電力建設(shè)投資者籌資或出資，建成后所有權(quán)亦應(yīng)由其所有。

但接下來的問題在于：非自備電力建設(shè)企業(yè)將建成的電網(wǎng)配套設(shè)施并網(wǎng)運行，并將電網(wǎng)配套設(shè)施交由電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營的情況下，電力投資者對電網(wǎng)設(shè)施的所有權(quán)應(yīng)該如何體現(xiàn)呢?換言之，電網(wǎng)建設(shè)者與電網(wǎng)壟斷經(jīng)營企業(yè)之間的產(chǎn)權(quán)應(yīng)如何劃分呢?這個問題電力法并未予以回答，因而成為目前電力體制改革的又一個難題。此問題不解決，大家辦電的積極性終會受到遏制，電源增長速度就會受到極大影響，中國電力市場建設(shè)難以加快進程。可見，集資辦電制度也需要進一步明確上述問題。

　　電網(wǎng)生產(chǎn)調(diào)度是電力生產(chǎn)系統(tǒng)的中心環(huán)節(jié)，因而電網(wǎng)生產(chǎn)調(diào)度制度是電力法非常重要的組成部分。目前，電網(wǎng)生產(chǎn)調(diào)度主要集中體現(xiàn)在電力法第三章規(guī)定及電力法出臺前國務(wù)院及有關(guān)主管機關(guān)頒布的有關(guān)電網(wǎng)調(diào)度管理條例、實施辦法及釋義中。(注：主要包括1993年6 月國務(wù)院頒布的《電網(wǎng)調(diào)度管理條例》、1993年11月電力工業(yè)部發(fā)布的《電網(wǎng)調(diào)度管理條例釋義》及1994年10月的《電網(wǎng)調(diào)度管理條例實施辦法》。)

根據(jù)這些規(guī)定可知，電網(wǎng)生產(chǎn)調(diào)度制度實行“統(tǒng)一調(diào)度，分級管理”的原則(電力法第21條)。為什么電網(wǎng)要實行統(tǒng)一調(diào)度呢?原因主要有以下幾個方面：首先，電力產(chǎn)品的特殊性。電力具有不能儲存的特性，必須由生產(chǎn)、輸送、供應(yīng)使用設(shè)備三部分組成的生產(chǎn)分配系統(tǒng)來同步完成生產(chǎn)和消費。可見，電源、電網(wǎng)、供用電設(shè)備是電力系統(tǒng)重要的物質(zhì)基礎(chǔ)，其中電網(wǎng)又是連接發(fā)電和用電的樞紐，電力供應(yīng)和使用的安全、經(jīng)濟、優(yōu)質(zhì)、高效主要由電網(wǎng)的正常運行予以保障。而欲實現(xiàn)電網(wǎng)的正常運行，就須以統(tǒng)一調(diào)度為前提，所以，電網(wǎng)運行的統(tǒng)一調(diào)度首先是電力生產(chǎn)的客觀規(guī)律決定的。

其次，源于電網(wǎng)發(fā)展的整體性要求。各國經(jīng)驗表明，發(fā)展整體大電網(wǎng)可獲得巨大的技術(shù)經(jīng)濟效益，提高電能質(zhì)量和供電可靠性，因此現(xiàn)代電力系統(tǒng)的發(fā)展趨勢是朝著大電網(wǎng)、超高壓、大機組、高度自動化的方向發(fā)展。與之相適應(yīng)，電力生產(chǎn)組織形式宜采用統(tǒng)一調(diào)度、分級管理的方式，以此有效避免電網(wǎng)事故的發(fā)生。再次，由于電力市場的開放統(tǒng)一性。電力市場就是電力商品的交換場所，電力必須通過電網(wǎng)進行運輸、交換，所以，電網(wǎng)作為電力市場的載體，與電力市場的空間范圍是一致的。電網(wǎng)與電力市場唇齒相依的關(guān)系決定了應(yīng)加強電網(wǎng)統(tǒng)一調(diào)度，協(xié)調(diào)運行，否則，電力交換分配就可能陷于無序狀態(tài)。

　　綜上所述，為著在不久的將來形成全國聯(lián)網(wǎng)、開放并統(tǒng)一的電力市場，電力法在總結(jié)我國電網(wǎng)運行實際并借鑒國際大電網(wǎng)運行經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，將“統(tǒng)一調(diào)度，分級管理”確立為電網(wǎng)生產(chǎn)調(diào)度基本制度。但此項制度在今天卻已面臨市場經(jīng)濟新形勢的嚴峻挑戰(zhàn)，存在一些亟待澄清和解決的問題：首先，統(tǒng)一調(diào)度權(quán)由誰行使?電力法對此并未予以明確。根據(jù)此前國務(wù)院及主管部門發(fā)布的一系列行政法規(guī)、條例的規(guī)定，電網(wǎng)統(tǒng)一調(diào)度權(quán)由國家各級電網(wǎng)調(diào)度機構(gòu)行使。“各級調(diào)度機構(gòu)分別由本級電網(wǎng)管理部門直接領(lǐng)導(dǎo)，它既是生產(chǎn)單位，又是電網(wǎng)管理部門的職能機構(gòu)，代表本級電網(wǎng)管理部門在運行中行使調(diào)度權(quán)。”(注：參見《電網(wǎng)調(diào)度管理條例實施辦法》第5條。

據(jù)此， 電網(wǎng)調(diào)度機構(gòu)依次分為：國家的電網(wǎng)調(diào)度機構(gòu);跨省、自治區(qū)、直轄市電網(wǎng)調(diào)度機構(gòu);省、自治區(qū)、直轄市級電網(wǎng)調(diào)度機構(gòu);省轄市級電網(wǎng)調(diào)度機構(gòu);縣級電網(wǎng)調(diào)度機構(gòu)。各級電網(wǎng)調(diào)度機構(gòu)在電網(wǎng)調(diào)度業(yè)務(wù)活動中是上下級關(guān)系，下級電網(wǎng)調(diào)度機構(gòu)必須服從上級電網(wǎng)調(diào)度機構(gòu)調(diào)度。)據(jù)此得知，在舊的體制中，電網(wǎng)統(tǒng)一調(diào)度權(quán)在性質(zhì)上屬于行政權(quán)，由國家各級電力行政主管部門通過相應(yīng)電網(wǎng)調(diào)度機構(gòu)實現(xiàn)，這就意味著，作為生產(chǎn)機構(gòu)的電網(wǎng)企業(yè)同時又承擔(dān)電網(wǎng)調(diào)度的行政管理職能。

那么，在電力企業(yè)體制已朝著市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的今天，這種政企合一的模式還能繼續(xù)適用嗎?與此相關(guān)的另一個問題便是，既然舊模式中的調(diào)度權(quán)屬于行政權(quán)，其行使方法主要表現(xiàn)為與此相聯(lián)系的統(tǒng)一計劃、指揮、協(xié)調(diào)及下級服從上級的指令等行政手段，(注：參見《電網(wǎng)調(diào)度管理條例釋義》第4條。)那么， 在各級電網(wǎng)調(diào)度機構(gòu)已經(jīng)逐漸擺脫行政隸屬關(guān)系，成為平等民事主體的今天，此種辦法是否仍然可行?對這兩個問題，首先無疑應(yīng)作否定回答，這一點在改革中已取得共識，但進一步的問題在于：通過何種手段實現(xiàn)新形勢下的統(tǒng)一調(diào)度?此問題有待理論及立法做出正確回答。

　　(三)農(nóng)村電力建設(shè)和農(nóng)業(yè)用電制度

　　電力法專設(shè)第六章對此制度予以規(guī)定，農(nóng)村電力是我國電力建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，解決農(nóng)電問題的根本出路在于加大資金投入。而國家目前資金有限，單靠國家投資顯得力不從心。所以，電力法對農(nóng)村電力建設(shè)相應(yīng)采取“國家扶持，地方為主”的立法政策(注：參見電力法第46、47 、50條。)。

同時，為開發(fā)農(nóng)村這個頗具潛力的電力市場及實現(xiàn)“電力扶貧共富工程”的宏大目標(biāo)，國家電力公司還專門設(shè)置了農(nóng)電發(fā)展局，負責(zé)指導(dǎo)或參與農(nóng)村電源及電網(wǎng)建設(shè)。(注：參見《中國電力報》1997年8月7日，第1版。)這樣， 就意味著未來的農(nóng)電市場可望出現(xiàn)國家與地方政府同心協(xié)力，齊抓共管的新局面，但這也同時意味著未來農(nóng)電市場仍會存在不同投資主體的發(fā)輸配企業(yè)，因此，農(nóng)電市場在發(fā)供電主體、管理體制、供電方式及電價等方面，將會保留雙軌制乃至多軌制。

如果他們之間的關(guān)系得不到妥善處理，就有可能使目前存在于農(nóng)電市場之中的諸如體制不順、大小電網(wǎng)并存、交叉供電、電價過高等等弊端繼續(xù)作祟。農(nóng)電問題事關(guān)中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展，事關(guān)中國億萬農(nóng)民的幸福和富裕。所以，在電力法實施過程中，我們必須努力探求一條能使新的農(nóng)電制度優(yōu)勢得以充分發(fā)揮，而消極因素能降至最低限度的有效途徑。筆者認為，其難點還在于如何理順農(nóng)電市場中國家與地方等不同投資主體間錯綜復(fù)雜的關(guān)系這一問題上。

　　通過對電力監(jiān)督管理、大家辦電廠、國家管電網(wǎng)及農(nóng)電這三項電力法基本制度的擇要分析，可以發(fā)現(xiàn)，電力法在實施過程中存在的難點集中體現(xiàn)于：第一，政府與電力企業(yè)之間關(guān)系沒有理順，一方面電業(yè)監(jiān)督管理主體缺位，另一方面中央國家電力企業(yè)同時充任政府行政管理部門，成為職能混淆的“官商”。第二，電力企業(yè)之間的關(guān)系沒有理順，包括不同和相同投資主體的電力企業(yè)之間產(chǎn)權(quán)不明確和發(fā)、輸、配各電力企業(yè)經(jīng)營范圍界限模糊兩方面。由這些問題順藤摸瓜，作者認為，最根本的原因可歸結(jié)于一點：中國目前缺乏符合市場經(jīng)濟規(guī)律的電業(yè)權(quán)制度，因而嚴重阻礙了中國電力市場的發(fā)育，進而引發(fā)上述問題。所以，解決問題的關(guān)鍵在于盡快建立并完善電業(yè)權(quán)法律制度，在此基礎(chǔ)上，進一步理順電力市場主體間的關(guān)系。