2015年3月15日中共中央、國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)〔2015〕9號(hào)文)(下稱“9號(hào)文”)印發(fā)至今已滿三年，電力市場(chǎng)改革進(jìn)入深水區(qū)，各方面進(jìn)展喜人，但質(zhì)疑之聲也不絕于耳。本文從“路徑依賴”的視角，分析了多國電改的歷程，審視了我國電改邏輯、成果及問題，探討了未來的發(fā)展方向。

“路徑依賴”類似于物理學(xué)中的“慣性”，主要是指某個(gè)制度的變遷一旦進(jìn)入某一路徑就會(huì)沿著該路徑一直發(fā)展下去，并鎖定在該路徑上，即便這一路徑可能是低效率甚至是無效率的。使“路徑依賴”理論聲名遠(yuǎn)播的是美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家、歷史學(xué)家道格拉斯˙諾斯——他用“路徑依賴”理論成功地闡釋了經(jīng)濟(jì)制度的演進(jìn)，并因此獲得了1993年度諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)。包括我國在內(nèi)，世界各國的電改過程均存在這種“路徑依賴”。

“路徑依賴”的一個(gè)著名案例是當(dāng)前人們所用的計(jì)算機(jī)鍵盤(稱為QWERTY型鍵盤，即主鍵盤字母區(qū)左上角6個(gè)字母的連寫)。這一鍵盤是1868年申請(qǐng)的專利，在效率上并不是最高的。這種鍵盤的一個(gè)特點(diǎn)是常用字母被有意地分隔開了，其原因在于早期的機(jī)械式打字機(jī)的鉛字杠桿的結(jié)構(gòu)，決定了當(dāng)兩個(gè)位置接近的鉛字同時(shí)按下時(shí)就會(huì)卡死，但相距相對(duì)較遠(yuǎn)的鉛字不會(huì)出現(xiàn)問題。實(shí)際上，美國人德沃拉克發(fā)明并于1932年申請(qǐng)專利的鍵盤(Dvorak鍵盤)輸入速度更快，但那時(shí)QWERTY型鍵盤使用人數(shù)居多，考慮到硬件、軟件的兼容性，其它使用者也會(huì)在選擇打字機(jī)時(shí)選擇QWERTY型鍵盤，因此這種鍵盤逐漸占據(jù)了整個(gè)市場(chǎng)。雖然后來得益于計(jì)算機(jī)軟硬件技術(shù)發(fā)展，已經(jīng)不存在卡死問題，但Dvorak鍵盤已經(jīng)無法流行起來了。

英國電改是“路徑依賴”典型案例

電改“路徑依賴”的最典型案例來自英國。

英國電力市場(chǎng)迄今為止經(jīng)歷了3次改革。第一次改革(1989—2000年)：以1990年3月31日成立的國家電網(wǎng)公司(NGC)為依托，采用強(qiáng)制型的電力庫(POOL)模式。第二次改革(2000—2005年)：引入新的市場(chǎng)機(jī)制和交易模式NETA(New Electricity Trading Arrangements)。第三次改革(2005—至今)：實(shí)施“英國電力交易和輸電協(xié)議”BETTA (British Electricity Trading and Transmission Arrangements)，主要是將成熟的NETA模式推廣到蘇格蘭地區(qū)，建立了全國統(tǒng)一的電力交易、平衡和結(jié)算系統(tǒng)。期間，英國電力市場(chǎng)穩(wěn)步前進(jìn)，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)電公司數(shù)目比改革初期增加了數(shù)十倍，終端用戶也得到了“改革紅利”。但現(xiàn)在看來，英國電改的歷程有點(diǎn)“反常規(guī)”，它是從以日前交易為主的“全電量現(xiàn)貨”電力庫模式發(fā)展到以中長期雙邊交易(電量型交易)為主的NETA、BETTA模式——這與國內(nèi)主流觀點(diǎn)的順序恰好相反。究其原因，“路徑依賴”在其中發(fā)揮了決定性作用。

1990年電改之后，英國電力批發(fā)市場(chǎng)的發(fā)電側(cè)主要存在三大發(fā)電商，即國家電力公司、電能公司和核電公司。但市場(chǎng)主體對(duì)國家電力公司、電能公司利用市場(chǎng)力操縱系統(tǒng)邊際電價(jià)的投訴不斷，這成為政府于2001年推出NETA模式的主要?jiǎng)右颉５档米⒁獾氖牵琋ETA新交易模式并不是在POOL模式問題暴露或者運(yùn)行舉步維艱后才設(shè)計(jì)出來的。實(shí)際上，改革之初，專家們就提出建立比POOL模式更為復(fù)雜的雙邊交易和平衡市場(chǎng)相結(jié)合的電力批發(fā)市場(chǎng)機(jī)制。而之所以選取POOL模式的重要原因之一是英國的政黨制度。當(dāng)時(shí)的執(zhí)政黨是保守黨，在他們五年執(zhí)政期(1990—1995年)內(nèi)“能否產(chǎn)生‘看得見摸得著’的改革效果”是他們決策的重要影響因素。受到改革時(shí)間表的限制，政府相關(guān)部門選擇了基于英國中央發(fā)電局原有經(jīng)濟(jì)調(diào)度系統(tǒng)的POOL模式——這是一個(gè)“路徑依賴”、退而求其次的模式。

我國電改也存在“路徑依賴”

我國的電改也存在明顯的“路徑依賴”。從改革開放算起，我國電改大體上經(jīng)歷了以下四個(gè)階段：

第一階段(1978—1985年)：主要解決電力供應(yīng)嚴(yán)重短缺問題。當(dāng)時(shí)的電力部提出利用部門與地方及部門與部門聯(lián)合辦電、集資辦電、利用外資辦電等辦法來解決電力建設(shè)資金不足的問題，并且對(duì)集資新建的電力項(xiàng)目按還本付息的原則核定電價(jià)水平。

第二階段(1987—2002年)：主要解決政企合一問題。提出“政企分開、省為實(shí)體、聯(lián)合電網(wǎng)、統(tǒng)一調(diào)度、集資辦電”的“二十字方針”和“因地因網(wǎng)制宜”的電力改革與發(fā)展方針。1997年，國家電力公司在北京正式成立。隨后撤銷電力工業(yè)部，其行政管理和行業(yè)管理職能分別被移交至國家經(jīng)貿(mào)委和中國電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)。

第三階段(2002—2014年)：廠網(wǎng)分開與電力市場(chǎng)初步發(fā)育階段。2002年12月，國務(wù)院下發(fā)了《電力體制改革方案》(即電改“5號(hào)文”)，提出了“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”的16字方針并規(guī)劃了改革路徑。根據(jù)該方案，廠網(wǎng)分開、主輔分離等一系列改革開始推進(jìn)。

第四階段(2015年至今)：電力市場(chǎng)改革的深化階段。2015年3月15日中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》(即電改“9號(hào)文”)，啟動(dòng)以“管住中間、放開兩頭”為指導(dǎo)思想，以“三放開、一獨(dú)立、三強(qiáng)化”為重點(diǎn)的新一輪電改。

這四個(gè)階段中，前一階段改革的成果成為后一階段改革的前提。通過聯(lián)合辦電、集資辦電、利用外資辦電等形式，在一定程度上緩解了電力短缺的問題，也形成了我國電力行業(yè)以國有資本(又分為中央國企和省、市各級(jí)地方國企)為主體，外資、民營等多種所有制經(jīng)濟(jì)形式共存的客觀事實(shí)。2002年“5號(hào)文”啟動(dòng)了第一輪以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的電改，實(shí)現(xiàn)了廠網(wǎng)分開，在發(fā)電側(cè)引入競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)了電力行業(yè)快速發(fā)展。2014年全國發(fā)電裝機(jī)容量達(dá)到13.6億千瓦，發(fā)電量達(dá)到5.5萬億千瓦時(shí)，發(fā)電能力位列世界第一，單位千瓦造價(jià)下降，改革成效顯著。但由于競(jìng)價(jià)上網(wǎng)遲遲未能實(shí)施，交易機(jī)制建立不起來，改革成了“半拉子工程”，甚至帶來一系列新的問題。例如，“廠網(wǎng)分開”后發(fā)輸電的協(xié)調(diào)規(guī)劃問題和不得已而建立的廠網(wǎng)聯(lián)席會(huì)議制度。

由于廠網(wǎng)重新合并的可能性已不存在，在這種情況下，2015年“9號(hào)文”啟動(dòng)了以放開配售電業(yè)務(wù)為抓手的新一輪電改，抓住了當(dāng)前我國電力體制問題的要害。售電側(cè)放開打破了電網(wǎng)的中間環(huán)節(jié)壟斷，使電力商品的供(發(fā)電)需(用電)方能直接見面，自主確定電量和電價(jià)，還原了電力商品屬性。而增量配電業(yè)務(wù)改革不但在配電網(wǎng)投資與運(yùn)營領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)，更重要的作用在于將徹底厘清配電網(wǎng)真實(shí)成本(輸配電價(jià)核算最困難的環(huán)節(jié))，從而有助于準(zhǔn)確核算整個(gè)電網(wǎng)的真實(shí)成本，成為輸配電價(jià)改革的有力抓手。雖然我國電改過程艱難，但卻有著清晰的路徑與歷史邏輯。

從以上英國、中國電改歷程的回顧，可以看出電力工業(yè)制度變遷過程中明顯的“路徑依賴”特征，這也能為電改研究者和決策者帶來一些有益的啟示。