導(dǎo)語：所謂的“風(fēng)火發(fā)電小時(shí)數(shù)之爭”本質(zhì)上是公共政策問題，在企業(yè)利益受損的背后，隱藏著的是全社會(huì)的福利與資源損失。

2015年后的能源市場供需日益呈現(xiàn)出供應(yīng)過剩的局面。需求不振使得一些固有問題得以充分的暴露，其中“風(fēng)電與火電爭發(fā)電小時(shí)數(shù)”在2016年更加日益顯現(xiàn)，使得大部分地區(qū)的“棄風(fēng)”情況更加嚴(yán)重。第一季度，幾個(gè)風(fēng)能豐富地區(qū)的棄風(fēng)率高達(dá)50%，而火電利用小時(shí)數(shù)也在下滑，利用率不足的程度越來越大。

如何打破這種困局，是一個(gè)亟需探討的公共政策問題，需要一個(gè)全社會(huì)的視角。本文中，筆者首先討論火電過剩的標(biāo)準(zhǔn)問題，然后闡述為什么將這種“市場份額的爭奪”理解為“利益之爭”是誤導(dǎo)性的視角，說明需要徹底改造“戰(zhàn)場指揮官型”的規(guī)劃范式。更進(jìn)一步，提供公共政策、特別是定價(jià)機(jī)制的調(diào)整的政策建議。最后，就如何發(fā)揮消費(fèi)者的政策影響力、增強(qiáng)政策的政治可行性提供一些初步討論。

▼火電的“過剩”與否和程度需要明確的標(biāo)準(zhǔn)

——長期最優(yōu)結(jié)構(gòu)是選項(xiàng)

在一個(gè)競爭性的電力市場如短期競價(jià)市場中，如果相比缺少彈性的需求、供給負(fù)荷偏少(比如在一天中的高峰時(shí)段)，那么市場價(jià)格會(huì)大幅度的上漲，如果能夠運(yùn)行的全部機(jī)組投入工作還無法滿足不可中斷的需求，那么價(jià)格的上漲會(huì)夸張到幾十倍到百倍的量級(jí)(如果沒有監(jiān)管限價(jià));而到了負(fù)荷低谷階段，價(jià)格完全可能跌落到接近于零，在可再生能源份額較大的電力市場中(比如德法奧、丹麥電力市場)，負(fù)電價(jià)的出現(xiàn)也已經(jīng)是司空見慣的事情，每年存在幾十，甚至超過100小時(shí)。而如果存在行政限價(jià)(這種限價(jià)出于政治與社會(huì)層面的考慮，一般是存在的，比如是平均電價(jià)水平的100倍)，那么一個(gè)只有電量電價(jià)(energy-only market)的市場將永遠(yuǎn)存在長期的系統(tǒng)充足性問題，因?yàn)闄C(jī)組基于邊際成本的報(bào)價(jià)，缺乏足夠的高價(jià)格來回收“沉沒”的固定資本。

因此，在起作用的短期市場中，供給的不足或者過剩，其表現(xiàn)充其量是電價(jià)的上漲或者下跌而已，沒有電力供應(yīng)是松還是緊的必要。而長期，不過是一個(gè)又一個(gè)的短期而已，短期的價(jià)格上漲，會(huì)激勵(lì)新的機(jī)組進(jìn)入市場逐利，而價(jià)格的下跌，則會(huì)極大的打擊新建機(jī)組的熱情。這屬于市場機(jī)制設(shè)計(jì)如何能夠激勵(lì)長期投資與系統(tǒng)充足性的問題。

這與我國的電力形態(tài)具有本質(zhì)的區(qū)別，以至于我們不斷在是否會(huì)“缺電”與是否會(huì)“過剩”的循環(huán)中糾結(jié)，討論短期利用率低的現(xiàn)象，并且不加區(qū)分的賦予長期的容量含義(過剩了就關(guān)機(jī)組，缺了就猛上)。

現(xiàn)在，似乎我們又要開始爭論這個(gè)問題，只不過問題轉(zhuǎn)到了另外一個(gè)方面——電力的潛在過剩。火電機(jī)組的平均年利用小時(shí)數(shù)已經(jīng)在4500小時(shí)上下，也就是滿負(fù)荷率降到了50%左右。我國電力系統(tǒng)中，大用戶直購正在推進(jìn)、尚在長期用電層面，而“電力庫”類型的短期市場尚未建立。電力價(jià)格很大程度上仍由行政指令制定，其變化由行政命令觸發(fā)。缺少了價(jià)格的角色，如何判斷過剩還是不過剩?這顯然需要明確的、合理的判斷依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)。

最優(yōu)的電源結(jié)構(gòu)是個(gè)可能的長期標(biāo)準(zhǔn)。電力系統(tǒng)的一個(gè)基本的特征就是需求一直在波動(dòng)，存在明顯的高峰與低谷，并且不方便大規(guī)模儲(chǔ)存與運(yùn)輸。這種波動(dòng)性意味著系統(tǒng)的負(fù)荷在隨時(shí)變化，必然有部分(甚至大部分)機(jī)組在較多的時(shí)間內(nèi)處于低于銘牌出力的狀態(tài)。從持續(xù)負(fù)荷曲線看，可以根據(jù)利用小時(shí)數(shù)適當(dāng)離散化，分為基荷、腰荷以及峰荷，體現(xiàn)系統(tǒng)的波動(dòng)程度。基荷可以有大于7000小時(shí)的利用率，適合一些低可變成本的機(jī)組(比如水電、核電)，而峰荷的利用率通常只有幾百小時(shí)，一些小的、單位千瓦投資低的機(jī)組就有優(yōu)勢了，平攤到利用小時(shí)的成本要大大低于一些大容量、資產(chǎn)密集型機(jī)組。這種滿足峰荷的機(jī)組，其能源效率將變得無關(guān)緊要。不同機(jī)組具有不同的長期平均(邊際)發(fā)電成本，從最低的水電，到最貴的光伏乃至一些其他的先進(jìn)技術(shù)發(fā)電(比如燃料電池)，以及不同的可變與固定成本的構(gòu)成。

從維持系統(tǒng)平衡來看，沒有任何一種發(fā)電類型可以完美無成本的復(fù)制負(fù)荷曲線的形狀，而可控機(jī)組出力的可預(yù)測性與可再生能源的隨機(jī)性也存在較大的區(qū)別。沒有一種電源是適應(yīng)100%需求情況的，系統(tǒng)存在一個(gè)最優(yōu)的電源結(jié)構(gòu)。從世界各國的實(shí)踐來看，也充分說明了這一點(diǎn)——除了挪威、法國等少數(shù)例外與一些管制市場以外，所有國家的電源結(jié)構(gòu)都是高度多樣化的，不存在絕對(duì)占優(yōu)的電源類型(比如超過50%發(fā)電份額)。

回到我國，2015年，煤電在電力系統(tǒng)中仍舊占據(jù)超過60%的裝機(jī)以及70%的發(fā)電量，以至于大部分地方的煤炭機(jī)組都具有普遍較大的調(diào)峰義務(wù)，盡管其啟停循環(huán)的靈活性遠(yuǎn)比不上氣電、由此帶來的資產(chǎn)回收期拉長的損失也大于后者。從煤電的技術(shù)、投資特性來講，其在電力系統(tǒng)中的最優(yōu)份額(基于系統(tǒng)總成本最小的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn))將可以預(yù)見，不應(yīng)該超過了60%之多。從這個(gè)角度與標(biāo)準(zhǔn)，我國的煤電機(jī)組份額過大，存在著明顯的“過剩”。這種過剩，是長期存在的過剩，因?yàn)樗^了煤電在系統(tǒng)中的“最優(yōu)份額”，而不在于需求與供給間的不平衡。四川、湖北、云南這些水電極其豐富的地區(qū)，其他電源類型通常只有運(yùn)行半年乃至幾個(gè)月的機(jī)會(huì)。這些地區(qū)都建設(shè)了若干重資產(chǎn)的大型燃煤發(fā)電，而不是輕資產(chǎn)的天然氣發(fā)電，是這種過剩比較集中的表現(xiàn)。

▼“風(fēng)火爭發(fā)電小時(shí)數(shù)”解讀為利益之爭是誤導(dǎo)

——需要全社會(huì)視角

如果將“棄風(fēng)”的原因解釋為火電與風(fēng)電的利益糾纏，“統(tǒng)籌二者的利益”自然是其解決方案。但是這種思路轉(zhuǎn)移了話題，跳過“做蛋糕”的系統(tǒng)最優(yōu)化問題，直接解讀為“分蛋糕”的分配問題(這個(gè)當(dāng)然也重要，但是無疑是第二位的)，將追求效率為基本價(jià)值目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)議題，變成了一個(gè)充滿妥協(xié)意味的政治議題。這是一種比較強(qiáng)的誤導(dǎo)，也很難由此得到任何可行的解決方案。

作為已建成的機(jī)組，風(fēng)電還是火電來發(fā)，不應(yīng)該是風(fēng)火之間的討價(jià)還價(jià)，而應(yīng)該基于全社會(huì)效益最大化的標(biāo)準(zhǔn)。風(fēng)電幾乎沒有燃料成本，發(fā)一度電就節(jié)省一度電的煤炭。潛在地，消費(fèi)者也應(yīng)該會(huì)從這一替代中獲得好處，比如更低的電力價(jià)格。

我們可以做個(gè)思維實(shí)驗(yàn)。比如，如果甘肅的問題發(fā)生在德國，我們會(huì)看到什么呢?這起碼會(huì)包括：

1.風(fēng)電的發(fā)電比例超過40%(而不是現(xiàn)在的10%)，全年8760小時(shí)有10%以上的時(shí)間出現(xiàn)零與負(fù)電價(jià)(多用電變得有利可圖)，其他時(shí)間的電價(jià)水平也大幅下跌，消費(fèi)者獲利頗多;

2.煤電虧損得一塌糊涂，啟停調(diào)峰頻繁，年利用不超過1500小時(shí)，關(guān)停嚴(yán)重，釋放未來停止建設(shè)的信號(hào);

3.個(gè)別時(shí)刻電價(jià)上漲100倍，激勵(lì)新的發(fā)電(比如儲(chǔ)能)與先進(jìn)的用電方式。

必須指出的是，風(fēng)電的優(yōu)惠電價(jià)是政策手段，跟市場價(jià)格下跌在很大程度上是不相干的兩個(gè)事情。邏輯上，可以二者同時(shí)接受，也可以都不接受，或者可以接受任意一個(gè)。結(jié)構(gòu)變化帶來的劇烈利益調(diào)整，不需要也無法“協(xié)調(diào)”(正當(dāng)?shù)睦媸菦]法挑戰(zhàn)的,也不應(yīng)該挑戰(zhàn))，否則無法解釋為何之前屢屢無法協(xié)調(diào)成功。

如果讓火電占據(jù)了本不屬于自己的更大市場份額，那么從社會(huì)的視角來看，每發(fā)一度電，就需要額外多消耗一度電的煤，這必然反映在終端的電力成本上。這意味著短期內(nèi)(這個(gè)前提也很重要)，全社會(huì)的福利與資源損失。這種爭奪，對(duì)于全社會(huì)而言是存在損失的，不應(yīng)該成為政府仲裁、火電與風(fēng)電之間的討價(jià)還價(jià)，而應(yīng)該從“全心全意為人民服務(wù)”而且是“全體電力用戶”，從全社會(huì)的視角提出解決方案。進(jìn)一步降低電力供應(yīng)過剩、風(fēng)電豐富地區(qū)的電價(jià)水平，是一項(xiàng)必須做的工作。這也可以在“顯示偏好”上驗(yàn)證，到底煤炭的低谷調(diào)峰能力有多大(電價(jià)下降到何種程度，煤電就寧愿停機(jī)，而不愿意在序列里待著承擔(dān)電價(jià)低于流動(dòng)成本的損失了)。

▼需要改造“戰(zhàn)場指揮官”型的電力規(guī)劃范式

——成為社會(huì)公共品

過去的電力規(guī)劃，經(jīng)過很多年的發(fā)展，形成了自身的一套方法論，甚至是語言范式與修辭。典型的就是對(duì)各種電源發(fā)展的抽象形容詞界定(比如煤炭要優(yōu)化、水電要大力、風(fēng)電要積極、核電要安全)、對(duì)地區(qū)與能源品種的所謂“定位”(比如能源基地建設(shè))，對(duì)給定需求的供給方案的安排(比如2020年需求多少是個(gè)“盤子”)與控制。落實(shí)到具體的工作層面，就是各種能源項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)、布局、時(shí)序與基礎(chǔ)設(shè)施保障等。

這種范式很像“戰(zhàn)場指揮官”，所以也有“全國一盤棋”、“統(tǒng)籌”、“協(xié)調(diào)”一說。但是隨著能源與電力行業(yè)市場機(jī)制的逐步建立，這種方式越來越不具備實(shí)施的條件，如果以行政強(qiáng)力實(shí)施，反而會(huì)極大的扭曲市場帶來各種隱患，造成全社會(huì)福利的損失。

直觀的，這種規(guī)劃如果強(qiáng)調(diào)執(zhí)行力與剛性，是可以解決風(fēng)電與火電的這種沖突的。但是這種解決的方式無疑是自由量裁式的。對(duì)煤電基于“生存”問題的照顧與說辭，并沒有考慮全社會(huì)利益的最大化。這種生存問題的解決，通過民政部“分蛋糕”的方式更直接，對(duì)社會(huì)的負(fù)面影響理論上也會(huì)更小。

現(xiàn)實(shí)中的操作性問題往往在于，規(guī)劃設(shè)計(jì)的“定位”可能與相關(guān)利益群體的激勵(lì)嚴(yán)重不相容，無法具有這種執(zhí)行力。沒有地區(qū)與能源品種甘愿被“定位”為限制發(fā)展的，煤炭也不會(huì)愿意被“定位”為“落后的能源”，風(fēng)電也不會(huì)甘愿被白白棄掉而損失收益。這也是規(guī)劃中形容詞之所以抽象的原因。

如果沒有對(duì)規(guī)劃過程中各種利益集團(tuán)潛在“利益沖突”(critical competing interest)的有效考量，那么規(guī)劃就無法得到預(yù)期的結(jié)果。不考慮這種利益沖突，規(guī)劃執(zhí)行必須遇到強(qiáng)烈的反彈，“墻上掛掛”。目前，多數(shù)能源項(xiàng)目的審批職權(quán)已經(jīng)下放到省政府層面，對(duì)于各地方尋找適合自身的電力供應(yīng)成本更低的方式，具有積極作用。所需要的是，在建立公平的競爭機(jī)制以解決利益之爭之前，如何通過其他的補(bǔ)充政策來彌補(bǔ)這種下放可能產(chǎn)生的漏洞。

從規(guī)劃來講，改造其基本的方法論，以起到信息溝通，發(fā)揮糾正外部性影響的作用，成為一個(gè)社會(huì)公共品，是應(yīng)有之義。這方面的改造，從筆者的專業(yè)角度，可以包括：

明確規(guī)劃的編制范圍。完全市場競爭領(lǐng)域的規(guī)劃基本沒有必要。只有存在外部性的領(lǐng)域才需要編制規(guī)劃，包括負(fù)的外部性與正的外部性。前者比如大氣污染的不同區(qū)域間的聯(lián)防聯(lián)控，以及世界各國對(duì)各方面影響巨大的大水電與核電項(xiàng)目的政府審批控制;后一個(gè)比如電網(wǎng)/油氣管網(wǎng)的主干網(wǎng)走向設(shè)計(jì)與連通等。這將有利于形成一個(gè)更加規(guī)范與更大的市場，促進(jìn)市場的公平競爭。

顯性處理不確定性。從全社會(huì)與政府公共政策視角，“2020年的電力需求是多少”，這甚至就不是一個(gè)正確的問題(當(dāng)然，對(duì)市場中的企業(yè)，這是有意義的，因?yàn)槠髽I(yè)的投資決策需要選擇并承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，并且在多數(shù)情況下，它需要將政策環(huán)境視為給定)。能源與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)都是開放的系統(tǒng)，人們的行動(dòng)與政策的作用永遠(yuǎn)會(huì)導(dǎo)致完全不同的結(jié)果。這個(gè)系統(tǒng)不具有可預(yù)測性，而具有可塑造性。這種不確定性需要顯性處理，建立更具有彈性的發(fā)展適應(yīng)體系。

制定更有彈性的目標(biāo)與政策。無論從哪個(gè)角度而言，“總量控制型”為代表的“命令-控制型”政策都是差政策，不具有隨時(shí)間與信息增加調(diào)整的靈活性，不具有合理的政策工具來實(shí)現(xiàn)與嚴(yán)格對(duì)應(yīng)，很容易一刀切，不易操作或者操作過度。結(jié)構(gòu)性政策與強(qiáng)度型政策更好，但是要解決“連續(xù)區(qū)間”上設(shè)定的問題，這需要明確的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。

有了這樣的改變，我們有理由期待，火電作為“舊有勢力”，其地位與各種政策照顧將不可避免的受到限制，不具有任何時(shí)間空間靈活性的定位優(yōu)勢也將有所消除。

▼降低火電建設(shè)激勵(lì)的政策措施

——容量電價(jià)與大幅下調(diào)電價(jià)

以往的火電，事實(shí)上是承諾給予一定數(shù)量的小時(shí)數(shù)的，比如5000小時(shí)。在保證風(fēng)電的全額入網(wǎng)符合全社會(huì)利益最大化的前提下，這種大幅調(diào)降的小時(shí)數(shù)或者電價(jià)水平，會(huì)對(duì)火電的收益形成巨大的負(fù)面影響，將構(gòu)成巨大的政策變化。這方面，秉持“老人老政策、新人新政策”的基本原則可能是合適的。因?yàn)槔蠙C(jī)組的投資已經(jīng)基于過去的政策環(huán)境發(fā)生，不可改變。從法律意義上，面臨著監(jiān)管體系的突然變化(可以稱之為policy shock)，已建成資產(chǎn)可能面臨著“擱置”或者“低利用率”風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管者應(yīng)該補(bǔ)償這種由于政策變化帶來的投資損失。

但是，需要補(bǔ)償?shù)膬H僅是投資損失，而不是要繼續(xù)依靠這種資產(chǎn)取得超額利潤。所以，政策措施的著眼點(diǎn)，是如何補(bǔ)償已有機(jī)組尚未收回的投資成本。容量電價(jià)將是一個(gè)可行的選項(xiàng)。

具體的設(shè)計(jì)可以考慮如下：

大幅下調(diào)電價(jià)水平——對(duì)已經(jīng)折舊完畢的老電廠與新建電廠，大幅下調(diào)電價(jià)水平。電價(jià)水平應(yīng)該調(diào)整到大致相當(dāng)于煤電燃料成本(其他成本都接近固定成本，或者準(zhǔn)固定成本)的程度，作為電量電價(jià)。

容量電價(jià)——給予仍在折舊階段的次新電廠回收固定成本的機(jī)會(huì)，保證免受政策變化的影響，也降低其爭發(fā)電小時(shí)數(shù)的沖動(dòng)(需要與低電價(jià)水平結(jié)合)。對(duì)于合法的已經(jīng)通過核準(zhǔn)的新電廠，也實(shí)施容量電價(jià)，并強(qiáng)制未來參與開始運(yùn)行的電力市場份額競爭。

保證風(fēng)電固定優(yōu)惠電價(jià)的執(zhí)行——這是可再生能源法的要求，是處于學(xué)習(xí)過程中的風(fēng)電的激勵(lì)政策手段，與電價(jià)形成機(jī)制無關(guān)。

▼政策措施能夠更加可行的制度變革

——建立電力消費(fèi)者組織

以上的這些措施，是在起作用的電力市場缺失的情況下，對(duì)市場運(yùn)行情況的“近似模擬”。這可以打破“風(fēng)火爭發(fā)電小時(shí)數(shù)”的困局。與此同時(shí)，通過大幅下調(diào)電價(jià)與根據(jù)機(jī)組年齡給予容量電價(jià)，將這部分“剩余”(原來存在于已有火電廠，是通過行政手段保證的)體現(xiàn)在終端電價(jià)的下降中。降低由于電力價(jià)格高帶來的全社會(huì)的福利損失。

這將是影響煤電廠未來收益的巨大政策改變，會(huì)存在很大的阻力，但是對(duì)全社會(huì)來說無疑是一個(gè)“做大蛋糕”方面的變化，將極大地降低全社會(huì)的用電成本。要增強(qiáng)其實(shí)施的政治可行性，選擇這項(xiàng)政策改變的“贏家”——消費(fèi)者參與政策設(shè)計(jì)與討論是必要的。

過去的煤電價(jià)格是否聯(lián)動(dòng)、聯(lián)動(dòng)程度如何，全然取決于電力部門與政府之間的討價(jià)還價(jià)，風(fēng)電與火電市場份額的爭奪也是如此。作為重要利益攸關(guān)方的電力用戶，特別是大的電力用戶，比如鋼鐵、有色、化工等高耗能企業(yè)與商業(yè)用戶是完全缺位的。這是造成過去電價(jià)下調(diào)不及時(shí)、不足夠的重要原因。

強(qiáng)調(diào)構(gòu)建有效競爭的電力市場的體制機(jī)制改革已經(jīng)啟動(dòng)，但是仍需要時(shí)日才可以發(fā)揮作用。在這一過渡時(shí)期，成立代表電力消費(fèi)者的組織對(duì)增強(qiáng)政府對(duì)電力系統(tǒng)運(yùn)行的及時(shí)、有效監(jiān)管將不無裨益。建議政府牽頭成立主要工業(yè)與商業(yè)大用戶構(gòu)成的“中國電力用戶聯(lián)合會(huì)”，更好地研究、服務(wù)、監(jiān)督中國電力價(jià)格的變動(dòng)情況。與此同時(shí)，該聯(lián)合會(huì)有望發(fā)揮“系統(tǒng)整合商”的角色，在先進(jìn)用電方式探索、售電主體構(gòu)成、需求側(cè)響應(yīng)等方面發(fā)揮潛在的建設(shè)性作用。