國(guó)家可再生能源中心任東明：如何引入配額制？引入配額制做什么？

2017-10-23 09:37:46 PVCEC 　點(diǎn)擊量：評(píng)論 (0)

2017年10月17日-19日，2017中國(guó)光伏大會(huì)暨展覽會(huì)(PVCEC2017)在北京隆重召開(kāi)。國(guó)家可再生能源中心任東明在中國(guó)綠證市場(chǎng)研討會(huì)上發(fā)表了題為配額制政策解讀的主旨演講。以下為發(fā)言實(shí)錄：任東明：各位嘉賓大家下午好

2017年10月17日-19日，2017中國(guó)光伏大會(huì)暨展覽會(huì)(PVCEC2017)在北京隆重召開(kāi)。國(guó)家可再生能源中心任東明在中國(guó)綠證市場(chǎng)研討會(huì)上發(fā)表了題為“配額制政策解讀”的主旨演講。

以下為發(fā)言實(shí)錄：

任東明：各位嘉賓大家下午好，根據(jù)會(huì)議安排，讓我講一下配額制方面的問(wèn)題，我看這個(gè)會(huì)議手冊(cè)上是解讀可再生能源配額制，談不到解讀，因?yàn)樵蹅儑?guó)家還沒(méi)有，解讀輪不到我解讀，我就是談一些個(gè)人的看法，通過(guò)今天的交流更多提一些交流給各位在座的大家都關(guān)心配額制這些同仁們，共同思考在我們國(guó)家引入配額制，如何引入配額制，和引入配額制到底要做什么，大家共同來(lái)出謀劃策。

引入配額制需要深入思考的幾個(gè)問(wèn)題，另外現(xiàn)在配額制冷了幾年，現(xiàn)在又開(kāi)始熱了，肯定形勢(shì)發(fā)生變化了，到底哪些新形勢(shì)，配額制設(shè)計(jì)來(lái)說(shuō)本身來(lái)說(shuō)，到底要解決哪幾個(gè)基本問(wèn)題，如果我們不選擇配額制，解決這些問(wèn)題，比如說(shuō)消納這些問(wèn)題到底都沒(méi)有替代方案，另外我們國(guó)家沒(méi)有其他的經(jīng)驗(yàn)和政策供我們思考和參考，所以就從這幾個(gè)問(wèn)題，我更多的是提一些問(wèn)題。

需要深入思考的問(wèn)題，我們要思考為什么我們要引入配額制，特別是現(xiàn)在對(duì)于配額制這兩年發(fā)聲音的人特別多，但是你仔細(xì)看看，仔細(xì)想一想，還沒(méi)有真正理解配額制，什么叫配額制，所以我覺(jué)得在這種情況下，更需要大家認(rèn)真分析我們面臨的問(wèn)題，發(fā)出一些理性的聲音，這個(gè)非常需要，另外形勢(shì)到底是什么，條件到底是什么，現(xiàn)有的政策比如補(bǔ)貼政策，是否到了山窮水盡地步了，為什么現(xiàn)在走不通，還有配額制本身這個(gè)政策它的特征它的本質(zhì)到底是什么，能做什么，不能做什么，現(xiàn)在都沒(méi)有思考清楚，還有剛才我說(shuō)的。除了配額制到底有沒(méi)有替代方案，如果我們引入配額制，正像剛才說(shuō)的，2018年要引入配額制，我們實(shí)施配額制有效途徑到底是什么，集中在一起現(xiàn)在要設(shè)計(jì)，到底面臨哪些問(wèn)題，這個(gè)都需要我們認(rèn)真思考，關(guān)于新形勢(shì)我覺(jué)得大的形勢(shì)大家不用說(shuō)，就是全球的能源轉(zhuǎn)型，當(dāng)然全球能源轉(zhuǎn)型有三個(gè)板塊，歐洲是一個(gè)板塊，美國(guó)是一個(gè)板塊，中國(guó)也是一個(gè)板塊，而且這三大板塊，能源轉(zhuǎn)型的特征和本質(zhì)是不同的，歐洲它是低碳轉(zhuǎn)型，低碳主要是棄核這是特征，美國(guó)能源轉(zhuǎn)型強(qiáng)調(diào)的是能源獨(dú)立，并沒(méi)有說(shuō)我一定要非化石能源或者是可再生能源，只要能源獨(dú)立化石能源也可以，對(duì)于美國(guó)來(lái)說(shuō)不叫能源轉(zhuǎn)型叫能源變型，能源革命是中國(guó)的，中國(guó)能源革命推的是非化石能源，就是包括核電、歐洲是棄核，中國(guó)還是發(fā)展核電的，這是非化石能源，非化石能源包括核電和可再生能源，所以我們跟美國(guó)跟歐洲還是不一樣的。

這些大的形勢(shì)，就國(guó)內(nèi)形勢(shì)來(lái)看，大家一般要提經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，導(dǎo)致能源需求整體放緩，能源進(jìn)入新常態(tài)，深化電力體制改革，這是對(duì)我們政策有很大的影響，大家可以從2010年做一個(gè)節(jié)點(diǎn)，2010年之前我們國(guó)家主要做什么，就是做量，把規(guī)模搞大，這是我們的任務(wù)，所以整個(gè)政策設(shè)計(jì)要圍繞補(bǔ)貼進(jìn)行的，通過(guò)補(bǔ)貼來(lái)迅速推動(dòng)我們國(guó)家做大，量做上去，那么到2010年之后，伴隨著量的做大開(kāi)始出現(xiàn)問(wèn)題了，棄風(fēng)、棄水、棄光，補(bǔ)貼資金不足問(wèn)題出現(xiàn)了，我們國(guó)家可再生能源就進(jìn)入了成長(zhǎng)的煩惱階段了，就是現(xiàn)在，開(kāi)始有煩惱了，所以要求我們下一步做量的同時(shí)還要提質(zhì)增效，這是不同形勢(shì)不同階段的要求，對(duì)于我們?cè)O(shè)計(jì)配額制要回答哪些基本問(wèn)題，我們引入配額制到底要干什么要思考清楚，你是解決可再生能源供應(yīng)問(wèn)題，還是解決可再生能源消納問(wèn)題還是補(bǔ)貼不足問(wèn)題，還是現(xiàn)在說(shuō)的綠證交易量不足的問(wèn)題。

關(guān)于可再生能源配額制是否能夠解決資金不足的問(wèn)題，但是也是需要討論的，另外就是是否我們能夠用配額制解決全額保障收購(gòu)落實(shí)的問(wèn)題，還有就是設(shè)計(jì)本身它的法律基礎(chǔ)問(wèn)題，主體問(wèn)題，技術(shù)范圍、配額翻案，相關(guān)者哪個(gè)比較有效，另外我們引入時(shí)機(jī)把握，是不是2018年是最合適的，另外引入以后跟國(guó)內(nèi)電價(jià)怎么協(xié)調(diào)，有沒(méi)有替代方案，這些問(wèn)題都是基本問(wèn)題，但是因?yàn)闀r(shí)間關(guān)系，只有15到20分鐘，也不能所有的都展開(kāi)，我把問(wèn)題提出來(lái)，有的點(diǎn)出來(lái)我個(gè)人的看法，可能也不對(duì)，希望大家多批評(píng)。

關(guān)于制度基礎(chǔ)，除了2005年制訂可再生能源法之外，能夠勉強(qiáng)列入制度基礎(chǔ)，比如說(shuō)修正案，包括中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，包括國(guó)務(wù)院加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)決定，包括每五年的五年規(guī)劃都提到要建立配額制，所以這個(gè)勉強(qiáng)都可以叫做制度基礎(chǔ)，我為什么說(shuō)勉強(qiáng)，立法是不是勉強(qiáng)呢?我覺(jué)得這個(gè)立法大家可以看這個(gè)五大制度，強(qiáng)制上網(wǎng)、總量目標(biāo)、費(fèi)用分?jǐn)偂ｍ?xiàng)資金、分類電價(jià)，整個(gè)制度設(shè)計(jì)都是圍繞補(bǔ)貼來(lái)進(jìn)行的，包括2009年計(jì)劃之后，這個(gè)制度基本沒(méi)有變換，還是以補(bǔ)貼電價(jià)為主的為核心的，所以我現(xiàn)在說(shuō)我們國(guó)家的可再生能源法，還不能為配額制政策提供有力支撐，所以我們的建立配額制制度基礎(chǔ)比較薄弱，如果想引入配額制，從法律上角度就要進(jìn)行徹底的修訂，來(lái)適應(yīng)配額制的引入，如果沒(méi)有這個(gè)法律保障，而且在我們國(guó)家有法律都可能不依何況沒(méi)有法律，所以法律制度必須要跟上，要是跟不上引入配額制，文可以發(fā)，實(shí)施效果就大打折扣，還有主體選擇，中國(guó)我一直強(qiáng)調(diào)國(guó)情比較復(fù)雜，是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家，市場(chǎng)機(jī)制沒(méi)有充分發(fā)揮作用，沒(méi)有起決定作用，有形的手還在發(fā)揮作用，這個(gè)時(shí)候主體選擇是很多的，成熟國(guó)家一般都是公眾事業(yè)作為主體，在我們國(guó)家你比如說(shuō)如果西方解決供應(yīng)問(wèn)題，煤炭去產(chǎn)能，減少煤炭比例問(wèn)題，那么你要把煤炭發(fā)電企業(yè)作為主體，解決并網(wǎng)問(wèn)題就把電網(wǎng)企業(yè)和地方政府要納入到配額主體，解決消納問(wèn)題你要把這個(gè)電力消費(fèi)者和地方政府作為主體，還有隨著我們電力體制改革的深化，配電主體開(kāi)始出現(xiàn)，比如說(shuō)獨(dú)立發(fā)電企業(yè)所屬的售電企業(yè)，直供售電企業(yè)都可以作為主體，為我們電力體制改革，為我們配額制豐富了我們的選擇。主體這么多，至于這么制訂我覺(jué)得還要有一個(gè)研究過(guò)程。

技術(shù)范圍在我們國(guó)家更多的強(qiáng)調(diào)非水可再生能源，就是風(fēng)點(diǎn)、太陽(yáng)能、生物質(zhì)能、地?zé)崮堋⒑Ｑ竽埽J(rèn)為水電已經(jīng)完全商業(yè)化了，認(rèn)為水電政策是自成體系，沒(méi)有必要為水電，把水電列入到配額制，當(dāng)然這個(gè)需要討論的，另外就是在棄水嚴(yán)重情況下，許多人呼吁制訂配額制的時(shí)候，應(yīng)該把水電納入到合格技術(shù)，這個(gè)都是我們制訂配額制需要研究的，另外就是如果未來(lái)繼續(xù)獲得政府補(bǔ)貼的技術(shù)，比如說(shuō)海上風(fēng)電，地質(zhì)發(fā)電，太陽(yáng)能熱發(fā)電，因?yàn)槌杀颈容^高，需要政府補(bǔ)貼，這種情況下，我個(gè)人認(rèn)為在制訂配額制的時(shí)候可以不把這些技術(shù)包含在里面，繼續(xù)享受補(bǔ)貼。

關(guān)于總量目標(biāo)，最主要的總量目標(biāo)實(shí)現(xiàn)我們政府提出來(lái)的2020年，2030年兩個(gè)階段非化石能源目標(biāo)，一切的可再生能源目標(biāo)都圍繞這個(gè)目標(biāo)來(lái)設(shè)計(jì)的，總量目標(biāo)制訂之后下一步如果制訂配額制的話，那就涉及到配額制指標(biāo)分配，配額制指標(biāo)分配有兩種選擇，一種選擇是全國(guó)統(tǒng)一的配額要求，不管你是上海、北京還是天津還是西藏，內(nèi)蒙古大家都一個(gè)配額，比如就5%，10%，大家都一樣，然后呢資源差經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的，北京上海你要多負(fù)擔(dān)一些，每個(gè)省不一樣，資源好的配額就高一點(diǎn)，資源不好的配額就低一點(diǎn)，我覺(jué)得這是不公平的。

所以有兩個(gè)選擇供我們選擇，這是目標(biāo)分配，另外就是我剛才提的監(jiān)管者非常重要，因?yàn)楸O(jiān)管者的權(quán)威性，監(jiān)管的有效性將決定配額制的成敗，因此監(jiān)管者必須有法律授權(quán)，沒(méi)有法律授權(quán)的監(jiān)管者行使不了監(jiān)管責(zé)任，比如英國(guó)，英國(guó)2002年公布可再生能源法令的時(shí)候，就規(guī)定義務(wù)監(jiān)管部門燃?xì)馀c電力市場(chǎng)辦公室，這個(gè)機(jī)構(gòu)就由法律授權(quán)，有權(quán)威性，監(jiān)督義務(wù)證書(shū)的簽發(fā)、使用，完成沒(méi)完成配額它都來(lái)監(jiān)管，這個(gè)辦公室是由兩個(gè)辦公室合并在一起的，1999年，把燃?xì)夤苤妻k公室和電力管制辦公室合并在一起成立一個(gè)機(jī)構(gòu)，也是有法律授權(quán)，比如燃?xì)夥ǎ娏Ψǎ彩聵I(yè)法都對(duì)這個(gè)法律辦公室進(jìn)行了授權(quán)，所以它有權(quán)威性，還有我們引入配額制之后和固定電價(jià)如何協(xié)調(diào)，現(xiàn)在如果完成我們非化石能源目標(biāo)的話，如果按照政策慣性的話，完成這15%目標(biāo)是沒(méi)有問(wèn)題的，因?yàn)楝F(xiàn)在已經(jīng)達(dá)到了13.3%，那么預(yù)計(jì)今年年底是14.3%，還有3年，15%沒(méi)有問(wèn)題，就是2020年之后或者更長(zhǎng)遠(yuǎn)的時(shí)間就要有新的政策。2020年，或者2025年有的人說(shuō)風(fēng)電和太陽(yáng)能平價(jià)之后是不是要取消風(fēng)電和太陽(yáng)能補(bǔ)貼，實(shí)際上我個(gè)人認(rèn)為即使是平價(jià)了，也還是需要對(duì)于目標(biāo)有一個(gè)強(qiáng)制的要求，對(duì)于可再生能源，為什么呢?因?yàn)槟阍u(píng)價(jià)之后也不能保證風(fēng)電和太陽(yáng)能就完全能夠和煤電進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，所以要保障它的有效需求就要有一個(gè)強(qiáng)制的要求。

那么具體操作可以這樣，老項(xiàng)目、老政策，比如可以延續(xù)固定電價(jià)政策，新項(xiàng)目、新政策實(shí)行配額制，比如英國(guó)現(xiàn)在也是處于政策轉(zhuǎn)型過(guò)渡期間，多種可再生能源并存，它采取的辦法，也有證書(shū)，也有差價(jià)合約，也有固定上網(wǎng)電價(jià)，但是它規(guī)定2017年前證書(shū)和差價(jià)合約并存，而且新上的項(xiàng)目二選一，你選擇證書(shū)了就不能差價(jià)合約，所以可以選擇，而且在技術(shù)范圍上它規(guī)定水電可以，但是不大于5兆瓦，包括光伏和風(fēng)電等小型清潔發(fā)電項(xiàng)目，而且呢你申請(qǐng)了固定電價(jià)，就失去獲得證書(shū)和差價(jià)合約資格，所以它幾個(gè)政策是并行的，而且是不讓沖突的，它有一個(gè)規(guī)定。

另外問(wèn)題就是配額制政策和補(bǔ)貼缺口問(wèn)題，因?yàn)閯偛盼艺f(shuō)了，我們國(guó)家現(xiàn)在政策主要圍繞補(bǔ)貼來(lái)設(shè)計(jì)的，它是政策框架的核心，現(xiàn)在出現(xiàn)了很多補(bǔ)貼缺口，2016年有500億，2020年2000多億，現(xiàn)在我們國(guó)家為了維護(hù)政策穩(wěn)定，能不能繼續(xù)提高附加，比如1.9能不能到2.9或者3.9，財(cái)政能不能出預(yù)算，基金規(guī)定兩部分，一個(gè)是電力附加一個(gè)是財(cái)政預(yù)算，現(xiàn)在財(cái)政預(yù)算幾乎沒(méi)有，能不能出預(yù)算，我想是可以的，因?yàn)槲覀冇蟹梢?guī)定，法律規(guī)定就是要電價(jià)電費(fèi)附加，圍繞補(bǔ)貼來(lái)對(duì)可再生能源進(jìn)行補(bǔ)貼，而且呢加價(jià)管理辦法和基金管理辦法都明確說(shuō)是可以加價(jià)的，可以出預(yù)算的，障礙在哪呢，用我自己的話說(shuō)就是某些人的心理障礙。所以不是說(shuō)沒(méi)有理由，有法律依據(jù)的，但是就是不能操作。

那么補(bǔ)貼下一步面臨補(bǔ)貼缺口問(wèn)題，是否能往下走呢，如果不加價(jià)的話需要有新的思路了，那這個(gè)新思路就要減少補(bǔ)貼規(guī)模，減輕政府負(fù)擔(dān)，另外提高有限補(bǔ)貼資金的效率，怎么提高效率呢，就是以德國(guó)的辦法，就是誰(shuí)有資格誰(shuí)做得最好能夠獲得補(bǔ)貼，就是引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制這是最好的，關(guān)于補(bǔ)貼缺口用配額制的話，就剛才我說(shuō)了老項(xiàng)目老辦法，可以延續(xù)固定電價(jià)政策，那么新項(xiàng)目新辦法引入配額制，但是呢配額制的制訂要有一個(gè)很高的要求了，如果是配額要求義務(wù)剛剛好的話，比如我企業(yè)我剛剛能夠完成這個(gè)配額義務(wù)，這時(shí)候就產(chǎn)生不了證書(shū)，如果不剛剛好，高了或者低了，市場(chǎng)上證書(shū)的需求證書(shū)的量也多了，這個(gè)也不一定，中間還有一些要素，我就不展開(kāi)討論了，另外能不能解決補(bǔ)貼，如果強(qiáng)制配額制，有些業(yè)務(wù)承擔(dān)者會(huì)買一些證書(shū)，如果他自己沒(méi)有那么多能力發(fā)展可再生能源，可以解決一部分的資金問(wèn)題，這是在強(qiáng)制配制之下，如果自愿證書(shū)系統(tǒng)之下，就是現(xiàn)在，我覺(jué)得是解決不了的，因?yàn)楝F(xiàn)在在用彈性資金供給來(lái)解決剛性資金缺口，是不可能的，風(fēng)險(xiǎn)比較大。

因?yàn)橘I不買綠色電力證書(shū)，剛才艾琳博士講了，這個(gè)證書(shū)是自愿的，這是你個(gè)人的事，個(gè)人就受到因素影響，個(gè)人環(huán)境意識(shí)怎么樣，社會(huì)責(zé)任怎么樣，情緒怎么樣，情緒不好他就不買了，他買一張?jiān)谂笥讶裢昀沽耍鸵粡垼圆淮_定性比較大，但是在這方面我覺(jué)得也不只要指責(zé)，中國(guó)人說(shuō)環(huán)境意識(shí)差，你可以看看德國(guó)看看美國(guó)，它在能源轉(zhuǎn)型的時(shí)候，如果一個(gè)電網(wǎng)在我這里通過(guò)了肯定不行，如果讓我付出很多代價(jià)不行，所以也沒(méi)有必要指責(zé)誰(shuí)環(huán)保意識(shí)在差，在損害到個(gè)人利益的時(shí)候，對(duì)誰(shuí)無(wú)論是發(fā)展中國(guó)家還是發(fā)達(dá)國(guó)家都不能指責(zé)他在環(huán)境意識(shí)方面有多高尚，都沒(méi)有必要。

另外在配額制引入的時(shí)候，如果不用配額制的話有沒(méi)有替代辦法，就是如果解決消納問(wèn)題，如果我不引入配額制，有沒(méi)有其他的辦法，我覺(jué)得這個(gè)也可以考慮其他板，比如說(shuō)建立新型的角度機(jī)制是可以的，但是我覺(jué)得在中國(guó)建立新的電力調(diào)度機(jī)制，首先要堅(jiān)持就是習(xí)總書(shū)記說(shuō)推動(dòng)能源生產(chǎn)消費(fèi)革命要求，如果你聽(tīng)了習(xí)主席的話，你建立這個(gè)調(diào)度機(jī)制就是有利于推動(dòng)中國(guó)能源往低碳清潔可增生能源這方面轉(zhuǎn)型的，這個(gè)目標(biāo)轉(zhuǎn)型的，那肯定能解決。之所以不建立新的調(diào)度機(jī)制就是沒(méi)有聽(tīng)習(xí)主席的話，那么怎么建立新的調(diào)度機(jī)制呢，就是誰(shuí)的碳排放量低往前排，誰(shuí)耗費(fèi)資源量少往前排，誰(shuí)的效率高往前排，那么如果是按照美國(guó)德州的辦法就是一個(gè)，就是誰(shuí)的可變成本低往前排，所以就解決了可再生能源可傳統(tǒng)能源電力競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。

最后我想有一個(gè)中國(guó)工信部政策，我覺(jué)得大家可以關(guān)注一下，我覺(jué)得它現(xiàn)在這個(gè)政策叫做汽車行業(yè)雙積分制度，雙積分對(duì)于燃料、消耗量的積分和新能源的積分，這兩大積分，和配額制一樣，配額制也是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，你有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)高的得了負(fù)積分，低的得正積分，所以這個(gè)積分我覺(jué)得對(duì)于我們引入配額制還是有很多的參考價(jià)值，有時(shí)間大家可以關(guān)注一下，它是2016年9月份起草一個(gè)征求意見(jiàn)稿，今年正式發(fā)布消息，就是雙積分將于2018年4月1日正式實(shí)施，對(duì)于進(jìn)口商和制造商都有要求，所以我們國(guó)家相關(guān)的政策可以相互參考，經(jīng)驗(yàn)也可以互相共享，以上就是我對(duì)配額制幾個(gè)問(wèn)題提出來(lái)許多問(wèn)題，也談了個(gè)別的問(wèn)題的一些看法，僅供各位參考，不對(duì)地方請(qǐng)各位批評(píng)，謝謝大家。

原標(biāo)題:如何引入配額制？引入配額制做什么？——國(guó)家可再生能源中心任東明解讀配額制政策

責(zé)任編輯：lixin

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