深度 | 綠證交易、不限電等多種行政手段鼓勵風電平價上網(wǎng)，只為零補貼時代到來？

2017-12-12 17:17:34 來源：聶光輝　點擊量：評論 (0)

今年11月10日，國家發(fā)改委發(fā)布全面深化價格機制改革的意見，強調了風電上網(wǎng)電價補貼退坡的政策預期及2020年實現(xiàn)風電平價上網(wǎng)的目標。其實，早在今年5月，國家能源局就下發(fā)了《關于開展風電平價上網(wǎng)示范工

今年11月10日，國家發(fā)改委發(fā)布全面深化價格機制改革的意見，強調了風電上網(wǎng)電價補貼退坡的政策預期及2020年實現(xiàn)風電平價上網(wǎng)的目標。其實，早在今年5月，國家能源局就下發(fā)了《關于開展風電平價上網(wǎng)示范工作的通知》要求，8月31號能源局又下發(fā)《關于公布風電平價上網(wǎng)示范項目的通知》，將5個示范省區(qū)報送的示范項目予以公布。這一系列動作，不僅彰顯了國家能源局對于2020年實現(xiàn)風電平價上網(wǎng)目標的決心，同時也引起業(yè)內的熱議。

　　數(shù)據(jù)顯示，2016年陸上風電標桿上網(wǎng)電價為0.47-0.54元/kwh，2018年新建陸上風電標桿上網(wǎng)電價將變?yōu)?.4-0.57元/kwh。

　　風電平價上網(wǎng)時代遲早要到來，這是在世界范圍內，可再生能源發(fā)展的必然規(guī)律。平價上網(wǎng)對于風電而言就是從政府扶持到自由化市場競爭的形成的過渡時期。這也是業(yè)內從業(yè)者的共識，然而短期內的風電發(fā)展，是否能達到預期目標，眾說紛紜。

　　風電平價上網(wǎng)的實踐意義在于

　　探索多重模式促可再生能源發(fā)展路徑是否可行

　　風電平價上網(wǎng)示范項目建設以試點的形式推進，以行政手段促進電網(wǎng)對于示范項目發(fā)電量的消納及不限電等激勵措施替代以往所謂的資金的直接補貼，這樣的促進風電發(fā)展的路徑與以往不同的是，不再單純依靠市場促進過剩風電的消納，同時也發(fā)揮行政強制力作用。

　　事實上，僅依靠電力市場化的目標作用推進電力體制改革的阻力是巨大的，在我國當前的電力體制格局下，盡管部分區(qū)域的電力市場呈現(xiàn)出了自由化競爭的氣象，但就整體而言，進度和效果不是十分明顯。

　　風電平價上網(wǎng)的示范項目的實踐的探索性意義：

　　長期來看，風電平價上網(wǎng)只是以行政手段促進風電產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的一小步，先試點，如果試點成功再全面推廣，而風電作為可再生能源的代表之一，如果能夠在與傳統(tǒng)能源價格競爭中在沒有額外的補貼的情況下不處于劣勢，對于其他類型的可再生能源就能起到很好的借鑒作用。

　　短期來看，風電平價上網(wǎng)是以試點起步，補貼政策不會消失。但也需要注意的是，我國謀求的可再生能源健康發(fā)展其內涵應該是各類能源利用進程中融合度較高，且有利于環(huán)境治理，多種能源協(xié)同發(fā)展，多重模式并存，而風電平價上網(wǎng)可能打破原有的平衡，帶來一些影響在所難免，但積極影響遠大于消極影響。

　　風電平價上網(wǎng)項目是否落地

　　要看外部價格環(huán)境是否發(fā)生根本性變化

　　風電平價上網(wǎng)示范項目建設的提出，從表面上看風電將率先進入平價時代，進而可能導致可再生能源補貼游戲規(guī)則從新制定或者發(fā)生改變。但風電平價上網(wǎng)的提出是風電補貼政策路線執(zhí)行到一定程度的必然結果，也是風電外部價格環(huán)境發(fā)生了根本性變化。

　　相關數(shù)據(jù)顯示，2016年陸上風電標桿上網(wǎng)電價為0.47-0.54元/千瓦時，2018年新建陸上風電標桿上網(wǎng)電價將變?yōu)?.4-0.57元/千瓦時。而2016年全國煤電平均上網(wǎng)電價為0.39元/千瓦時，煤電標桿上網(wǎng)電價這幾年呈現(xiàn)實際上走低趨勢，但隨著煤炭去產(chǎn)能的深入開展，煤炭市場供需關系將發(fā)生根本變化，煤價上漲呈現(xiàn)“煤超瘋”的現(xiàn)象已經(jīng)直接或間接表明市場煤炭供應不足，盡管煤炭供需基本面尚且沒有發(fā)生根本性變化，但短期供需波動也直接或間接造成燃煤發(fā)電企業(yè)的經(jīng)營成本波動，最終造成了燃煤發(fā)電企業(yè)增加了對于標桿電網(wǎng)的提升的訴求。

　　今年6月，國家發(fā)改委發(fā)布了《關于取消、降低部分政府性基金及附加合理調整電價結構的通知》，通知稱自2017年7月1日起，將取消向發(fā)電企業(yè)征收的工業(yè)企業(yè)結構調整專項資金，騰出的電價空間用于提高燃煤電廠標桿電價。對此，目前尚不過多解讀，但這等于從一種途徑上解決燃煤發(fā)電企業(yè)訴求問題。

　　由于燃煤發(fā)電企業(yè)作為風電最有力的競爭對手，在成本增加及內部競爭加劇等因素影響下，風電和煤電間的標桿上網(wǎng)電價的差距會越來越小，風電平價上網(wǎng)這一趨勢從成本上而言就成為了可能。

　　假設燃煤發(fā)電的標桿上網(wǎng)電價仍然走低，電網(wǎng)對于風電平價上網(wǎng)示范項目的接入就缺乏價格動力。之所以風電平價上網(wǎng)成為可能，其事實依據(jù)就是風電以外的能源供應成本環(huán)境發(fā)生了根本性變化，尤其是燃煤發(fā)電成本變化導致標桿上網(wǎng)電價可能走高的這種趨勢。

　　但同時，能源局對于風電平價上網(wǎng)也是持謹慎態(tài)度的。從通知中可以看出，示范項目的選取是排斥風電紅色預警地區(qū)的，對于風電紅色預警地區(qū)，限定了風電平價上網(wǎng)示范項目的規(guī)模不超過10萬千瓦。應當說能源局對于風電平價上網(wǎng)示范項目建設還是比較謹慎的，也是符合當前能源發(fā)展要求的，之所以此時提出風電平價上網(wǎng)示范項目建設，一方面應當僅僅從試點的角度考慮，另一方面也因為受益于政府扶持的煤電的價格波動給平價上網(wǎng)提高了可能。

　　風電平價上網(wǎng)示范項目成功關鍵

　　不限電、優(yōu)先保障示范項目電量消納

　　能源局對于風電平價上網(wǎng)示范項目做出了硬性規(guī)定：上網(wǎng)電價為當?shù)孛弘姌藯U上網(wǎng)電價，無補貼，不發(fā)綠證。

　　很顯然，這樣的規(guī)定對于示范項目而言，無異于是讓風電企業(yè)“斷奶”，如果沒有相應的鼓勵措施，風電平價上網(wǎng)示范項目就會缺乏市場空間，風電平價上網(wǎng)示范項目落地就會困難。因此能源局在通知中也提出了相應的鼓勵措施，比如項目建成電網(wǎng)與風電企業(yè)要及時簽購售協(xié)議、不限電等，相對于以往的風電項目補貼滯后、消納問題嚴重的現(xiàn)象，如果能夠更好的促進風電消納，對于風電企業(yè)而言吸引力還是不小的。

　　如果把風電項目補貼理解為促進風電產(chǎn)業(yè)規(guī)模化發(fā)展的扶持，那么促進風電消納就是從解決問題的角度出發(fā)而進行的政策扶持，可以理解為政策調整下能源格局變化帶來的變相“補貼”。事實上，這種隱形“補貼”能否誘惑風電企業(yè)加入風電平價上網(wǎng)示范項目建設競爭當中仍然存在諸多不確定性因素，最主要的一個因素是資本在風電企業(yè)中收益周期評估如何，資本短期逐利還是瞄準的目前執(zhí)行的相對成熟的風電補貼政策，資本長期逐利則可能在意以相關方簽署具有法律約束效力的相關協(xié)議、明確權責的旨在解決風電消納問題的隱形“補貼”政策。

　　無論如何，不限電、優(yōu)先保障示范項目電量消納，實際上等同于取消顯性補貼后，轉嫁了由補貼帶來的政府財政負擔，替代為一種由電力體制改革過程中的電網(wǎng)紅利釋放所帶來的另一種“補貼”，這種補貼仍然需要依托電力供需過程中行政作用強制執(zhí)行。

　　因此有理由認為，以行政手段迫使電網(wǎng)無條件接納風電平價上網(wǎng)示范項目的發(fā)電量，是風電平價上網(wǎng)示范項目能夠得以成功的關鍵所在。事實上解決風電問題依然沒有能夠跳出行政手段主導的怪圈，等于是扔了拐棍，又上了副擔架，但不管是拐棍還是擔架，只要能解決問題就是好辦法。

　　風電平價上網(wǎng)得以提出的內在邏輯

　　產(chǎn)業(yè)技術進步和成本降低

　　對于新能源產(chǎn)業(yè)而言，各國政府在其起步階段都給予了高額補貼，以促進其規(guī)模化形成，在規(guī)模化過程中競爭的加劇促進產(chǎn)業(yè)內技術革新，從而在相應的產(chǎn)品成本降低以及技術含量上得到提升。

　　中國和同樣作為風電大國的丹麥，在補貼路線上基本一致，都是在風電產(chǎn)業(yè)起步階段給予相應的高額補貼，待其產(chǎn)業(yè)逐步形成規(guī)模化之后，產(chǎn)業(yè)內部競爭使得新技術研發(fā)加大帶來產(chǎn)品革新，誕生質量更優(yōu)、成本更低的新產(chǎn)品。這也是風電能夠平價上網(wǎng)，可以和傳統(tǒng)能源相競爭的內在邏輯。

　　兩者的最大區(qū)別在于：丹麥現(xiàn)行的補貼負擔較輕，而中國的風電一旦離開補貼市場就呈現(xiàn)低迷。中國和丹麥不一樣的地方一方面在于兩國的資源條件不一，另一方面還在于融資監(jiān)管自由度不同、電網(wǎng)對于其電量的接納程度也不一樣，這些不僅僅是產(chǎn)業(yè)技術本身所決定的，也取決于于各國的電力體制的。

　　不過，中國新一輪電力體制改革自2015年開始實踐以來，對于中國能源供給側的調整已經(jīng)明顯，可再生能源接入比例呈現(xiàn)上升趨勢，高污染高耗能的傳統(tǒng)能源發(fā)展受限。

　　在產(chǎn)業(yè)技術進步和成本降低方面，各國所采取的策略也不盡相同，仍以丹麥和中國為例。丹麥是以一種循序漸進的方式實現(xiàn)產(chǎn)品技術突破和成本逐步降低的，因此我們基本看不到的大的能源政策變動及其影響，而中國在促進風電消納和新能源輸送通道建設方面銜接性較差，技術研發(fā)突破和成本在市場中的反映步調不一致。但隨著中國在高壓輸電建設、間歇性新能源消納技術研發(fā)的投入，為風電平價上網(wǎng)創(chuàng)造了硬性條件。

　　風電平價上網(wǎng)的推進

　　將給傳統(tǒng)能源發(fā)電轉型升級帶來喘息機會

　　以燃煤發(fā)電為代表的傳統(tǒng)能源發(fā)電主體在遭受了煤炭去產(chǎn)能后燃煤原材料的上漲，以及政府以行政手段壓制發(fā)電量空間的主導思想，轉型升級的迫切性就已經(jīng)顯現(xiàn)出來了。但燃煤發(fā)電在發(fā)電成本上漲及各類補貼被逐步取消的壓力下，以及所對標的風電則由于政府補貼、節(jié)能減排等政策的執(zhí)行，燃煤發(fā)電企業(yè)的壓力呈現(xiàn)多重效應，在競爭過程中處于防御狀態(tài)。

　　風電平價上網(wǎng)項目試點幾乎是在給燃煤發(fā)電企業(yè)送溫暖，最起碼這種以上網(wǎng)電價機械式平等的做法，以當前各自的上網(wǎng)電價成本來講，為燃煤發(fā)電企業(yè)尋求更好的對策提供的緩沖時間，但有一點比較殘忍的是這一調整可能是以犧牲燃煤企業(yè)發(fā)電設備平均利用小時數(shù)為代價的。

　　燃煤發(fā)電在整體能源中的比例減少這是趨勢所在，但是它需要一個過程，而非一步到位，再加上燃煤發(fā)電作為傳統(tǒng)能源中的代表，實則扮演的是舊的能源供給側的支撐，對于電力體制改革的理解略顯單薄以及在接受程度上抱有幻想。

　　風電平價上網(wǎng)示范項目

　　對可再生能源邁入零補貼時代至關重要

　　在發(fā)展可再生能源的探索道路上，各國都可謂道路崎嶇。作為可再生能源代表的風電是繼煤電、水電之后的第三大電源，但是與傳統(tǒng)的化石能源相比，目前其發(fā)電和運營成本仍然較高，還是嚴重依賴于政府補貼，這就帶來的嚴重的財政負擔。就可再生能源補貼而言，到2016年累計缺口已超過500億。為了解決這一突出問題，減少補貼，中國開始嘗試綠證制度，即所謂的綠色電力證書制度，其目的依然是要提高綠電消費。

　　但是電力綠證制度操作起來比較復雜，可行性就遭受到不少質疑。

　　第一：以商業(yè)利益作為首位的企業(yè)基本沒有為能源局的電力綠證買單的自覺性；

　　第二：可再生能源利用配額制度實際上是行政強制國有燃煤發(fā)電企業(yè)為能源局先行買單，然后轉嫁這種負擔，但全民綠色能源消費的時代需要的周期較長；

　　第三：就現(xiàn)實而言，電力綠證交易市場的形成目前還不規(guī)范，同時也缺乏行之有效的價值評估。

　　而風電平價上網(wǎng)與綠證的市場調節(jié)作用不同的是：采取更為直觀的價格競爭試點，在操作層面的可行性較強，也更易于市場接受。從這個層面講，風電平價上網(wǎng)就是一次徹底的探索行為，但這次探索效果如何，可行性有多少，還需要進一步檢驗，但對于可再生能源步入零補貼時代無疑是至關重要的。

　　風電產(chǎn)業(yè)經(jīng)過了數(shù)十年的發(fā)展和政府扶持，減少補貼或取消補貼對于其進入自由化的市場競爭是必要的，也是政府樂于看到的，如果風電平價上網(wǎng)示范項目得以成功實現(xiàn)，繼而光伏等其他可再生能源也可能逐步脫離補貼，進而推進可再生能源零補貼時代的帶來。實際上，無論是綠證制度，還是平價上網(wǎng)示范項目都是多途徑探索可再生能源零補貼重要方法。

　　風電平價上網(wǎng)示范項目是系統(tǒng)工程

　　需技術、政策、市場等多元支持

　　僅僅從單一要素的角度理解風電平價上網(wǎng)，不利于全面整體上理解風電平價上網(wǎng)的重要性以及面臨的阻力。從技術成本上來講，各個地區(qū)因為自然條件的不同，比如風資源一類地區(qū)和二類地方的差異，就可能影響風電平價上網(wǎng)會不會曇花一現(xiàn)。除了自然條件外，技術本身、政策執(zhí)行力度以及電力交易市場是否完善都存在著問題。

　　短期內，技術上取得絕對突破的可能性較小。就政策而言，怎樣保障不限電、風力發(fā)電產(chǎn)生的電能全部消納，以什么樣的方式完成示范項目電能的輸送，都需要從新設計。而市場對于風電平價上網(wǎng)的接納程度有多高，還需要進一步實踐。對于風電行業(yè)而言，剛剛從產(chǎn)品同質化低價競爭中活出來，就得考慮因補貼取消是否使成本降低到成本和運營成本下限。

　　風電平價上網(wǎng)示范項目建設

　　應理性看待，不該過分解讀

　　國家此時提出風電平價上網(wǎng)，首先是在風電技術研發(fā)更新和成本下降導致風電整體成本下降到可以經(jīng)受平價上網(wǎng)的程度，再者和燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價變化的鋪墊等外部因素也有非常重要的關系。

　　風電平價上網(wǎng)的意義在于如果能夠順利推進，對于可再生能源的零補貼時代就會到來。當然也需要指出，短期內可再生能源的發(fā)展應該涵蓋綠證交易、資金補貼、平價上網(wǎng)等多重模式，其背后政府行政的支持力度也不一樣，比如對于平價上網(wǎng)而言，因為沒有額外的資金補貼及綠證交易，就需要以類似于不限電、電量全部消納等鼓勵措施加以推進，但如何依靠這種行政強制力的利益置換手段推進以風電為代表的可再生能源健康發(fā)展也需要慎重。

　　因此，我們應該看到推進風電平價上網(wǎng)背后的擔憂，那就是在以行政作用促進電網(wǎng)對于風電消納的同時，如何推進電力交易的市場化進程，又如何保障這種行政作用力在電力改革當中恰如其分的發(fā)揮它的積極作用，收斂它的不利影響。