在風(fēng)電項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)中，修建進(jìn)場(chǎng)道路是不可避免的。風(fēng)電項(xiàng)目的進(jìn)場(chǎng)道路具有占地面積大、占用土地性質(zhì)復(fù)雜、用地手續(xù)辦理難度大等特點(diǎn)，往往成為風(fēng)電建設(shè)過(guò)程中容易產(chǎn)生重大風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。對(duì)于風(fēng)電項(xiàng)目的進(jìn)場(chǎng)道路用地，主要存在哪些風(fēng)險(xiǎn)?應(yīng)該如何辦理用地手續(xù)?是否存在其它更好的建設(shè)模式?

此外，風(fēng)電項(xiàng)目中可能會(huì)承擔(dān)哪些侵權(quán)責(zé)任?建設(shè)單位在風(fēng)電項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中應(yīng)如何防范承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任呢?

今天，我們推出“風(fēng)電開(kāi)發(fā)建設(shè)法律實(shí)務(wù)專題”：“進(jìn)場(chǎng)道路篇”及“侵權(quán)責(zé)任篇”。

進(jìn)場(chǎng)道路篇

一、修建進(jìn)場(chǎng)道路存在的主要問(wèn)題

在風(fēng)電項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)中，對(duì)于進(jìn)場(chǎng)道路用地，普遍存在“以租代征”、“以臨代永”、“未批先占”等問(wèn)題。

(一)以租代征

“以租代征”，即以租賃之名，行征地之實(shí)，違反法律強(qiáng)制性規(guī)定占用農(nóng)民集體土地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)的行為。與其他新能源項(xiàng)目進(jìn)場(chǎng)道路相比，由于風(fēng)電項(xiàng)目往往涉及風(fēng)機(jī)葉片、塔架等超長(zhǎng)件、超重件的運(yùn)輸，且道路設(shè)計(jì)需要兼顧縱向坡度與橫向掃尾空間，進(jìn)場(chǎng)道路的造價(jià)相對(duì)較高。正因如此，進(jìn)場(chǎng)道路的建設(shè)費(fèi)用成為項(xiàng)目建設(shè)單位成本控制的重要一環(huán)。實(shí)踐中，項(xiàng)目建設(shè)單位通過(guò)與村委會(huì)或承包土地的村民簽訂土地租賃協(xié)議或補(bǔ)償協(xié)議并支付租金的形式，租用進(jìn)場(chǎng)道路的地塊，以此“獲得”地塊使用權(quán)。

(二)以臨代永

在風(fēng)電項(xiàng)目進(jìn)場(chǎng)道路修建中，“以臨代永”現(xiàn)象也普遍存在，建設(shè)單位在項(xiàng)目建設(shè)中，通過(guò)租賃方式取得土地租賃權(quán)，辦理施工臨時(shí)道路用地手續(xù)，建設(shè)臨時(shí)施工用道路，項(xiàng)目建成投產(chǎn)完成后，違法違規(guī)繼續(xù)使用臨時(shí)道路，作為風(fēng)電項(xiàng)目的永久進(jìn)場(chǎng)道路。

(三)未批先占

雖然現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)土地審批、征收各個(gè)環(huán)節(jié)作出了明確的規(guī)定，但是“未批先占”的情況依然屢禁不止。相關(guān)政府部門(mén)求政績(jī)，項(xiàng)目建設(shè)單位趕工期，審批手續(xù)時(shí)間成本高，促使了“未批先占”、“邊建邊報(bào)邊批”等違法行為的發(fā)生。

除此之外，風(fēng)電項(xiàng)目中普遍存在的用地違法行為還包括“少批多占”“異地占用”等等。

(四)違法用地的法律責(zé)任

“以租代征”“以臨代永”“未批先占”“少批多占”“異地占用”等都屬于《土地管理法》第七十六條的規(guī)定“未經(jīng)批準(zhǔn)非法占用土地”的土地違法行為，依法應(yīng)由土地行政主管部門(mén)進(jìn)行處罰：對(duì)違反土地利用總體規(guī)劃的，限期拆除非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀;對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃的，沒(méi)收非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款。而對(duì)于非法占用農(nóng)用地，改變土地用途數(shù)量較大，造成農(nóng)用地大量損壞，構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪的，根據(jù)《刑法》規(guī)定處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。另外，國(guó)家嚴(yán)格禁止以租代征的行為，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》中明令嚴(yán)格禁止和嚴(yán)肅查處“以租代征”轉(zhuǎn)用農(nóng)用地。

那么，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)如何正確辦理進(jìn)場(chǎng)道路用地報(bào)批手續(xù)呢?如何防范用地風(fēng)險(xiǎn)呢?

二、辦理進(jìn)場(chǎng)道路用地手續(xù)的正確方式

進(jìn)場(chǎng)道路屬于風(fēng)電項(xiàng)目不可或缺的一部分，《電力工程項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)(風(fēng)電場(chǎng))》第六章規(guī)定，風(fēng)電場(chǎng)交通工程用地指標(biāo)包括對(duì)外交通道路和場(chǎng)內(nèi)交通道路用地。交通工程用地分為永久用地和臨時(shí)用地。對(duì)外交通道路和運(yùn)行期檢修道路用地為永久用地，施工期施工道路用地為臨時(shí)用地。進(jìn)場(chǎng)道路屬于永久用地的部分應(yīng)屬對(duì)外交通道路范疇內(nèi)，應(yīng)與項(xiàng)目用地一同辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。報(bào)批手續(xù)一般分為以下四個(gè)階段：

(一)辦理土地預(yù)審手續(xù)

《風(fēng)電場(chǎng)工程建設(shè)用地和環(huán)境保護(hù)管理暫行辦法》規(guī)定：風(fēng)電場(chǎng)工程建設(shè)用地預(yù)審工作由省級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)負(fù)責(zé)，《國(guó)土資源部關(guān)于改進(jìn)和優(yōu)化建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審和用地審查的通知》規(guī)定：不涉及新增建設(shè)用地，在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)使用已批準(zhǔn)建設(shè)用地進(jìn)行建設(shè)的項(xiàng)目，可不進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審。另外，目前個(gè)別省份已經(jīng)實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)將用地預(yù)審的審批權(quán)限下放到市級(jí)國(guó)土資源局。

(二)集體土地征收?qǐng)?bào)批

涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)先辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。建設(shè)單位持建設(shè)項(xiàng)目的有關(guān)批準(zhǔn)文件，向土地行政主管部門(mén)提出建設(shè)用地申請(qǐng)，由土地行政主管部門(mén)審查，擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征收土地方案和供地方案逐級(jí)報(bào)批。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市政府在征地批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批，超過(guò)征地批準(zhǔn)權(quán)限的，應(yīng)另行辦理征地審批。取得用地批復(fù)后，由當(dāng)?shù)卣婪男姓鞯鼐唧w實(shí)施程序。

(三)供地程序

項(xiàng)目用地符合劃撥土地目錄的，可以按當(dāng)?shù)貏潛芙ㄔO(shè)用地的規(guī)定以劃撥方式進(jìn)行供地。目前風(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目用地主要以有償出讓方式供地，以有償出讓方式獲得土地使用權(quán)的，應(yīng)履行招拍掛程序，簽訂出讓合同后取得《建設(shè)用地批準(zhǔn)書(shū)》。

(四)土地登記辦理

履行完上述程序后，經(jīng)建設(shè)用地規(guī)劃許可審批，依法辦理國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)證。

三、其它建設(shè)模式

(一)進(jìn)場(chǎng)道路與森林防火通道相結(jié)合

實(shí)踐中，對(duì)于風(fēng)電項(xiàng)目的進(jìn)場(chǎng)道路，建設(shè)單位可根據(jù)當(dāng)?shù)卣撸扇∵M(jìn)場(chǎng)道路與森林防火通道相結(jié)合的建設(shè)方式。近年來(lái)，部分地方政府倡導(dǎo)最大限度保持生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)能力和降低施工過(guò)程對(duì)沿線居民的影響，鼓勵(lì)通過(guò)進(jìn)場(chǎng)道路與森林防火通道相結(jié)合的方式推進(jìn)風(fēng)電項(xiàng)目發(fā)展。以云南省為例，《關(guān)于開(kāi)展全省風(fēng)電建設(shè)項(xiàng)目創(chuàng)新林地使用方式試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》(云林聯(lián)發(fā)〔2014〕47號(hào))明確提出試點(diǎn)將風(fēng)電場(chǎng)道路(包括進(jìn)場(chǎng)道路和場(chǎng)內(nèi)道路)與森林防火通道有機(jī)結(jié)合。由項(xiàng)目建設(shè)單位提出臨時(shí)占用林地申請(qǐng)報(bào)林業(yè)主管部門(mén)批準(zhǔn)，并依法繳納森林植被恢復(fù)費(fèi)和支付林地、林木補(bǔ)償費(fèi)。臨時(shí)占用林地期滿后，風(fēng)電場(chǎng)道路符合森林防火通道要求的，納入當(dāng)?shù)厣址阑鸢l(fā)展規(guī)劃。凡納入森林防火發(fā)展規(guī)劃的風(fēng)電場(chǎng)道路，由當(dāng)?shù)卣址阑鹜ǖ拦芾恚f(xié)調(diào)項(xiàng)目建設(shè)單位和林權(quán)人對(duì)道路維護(hù)的事宜。

(二)與當(dāng)?shù)卣献餍藿ㄟM(jìn)場(chǎng)道路

部分風(fēng)電項(xiàng)目在修建進(jìn)場(chǎng)道路時(shí)，往往在原有鄉(xiāng)村道路的基礎(chǔ)上進(jìn)行改建擴(kuò)建或新建的進(jìn)場(chǎng)道路可以作為公共設(shè)施使用，故可以與當(dāng)?shù)卣虼逦瘯?huì)進(jìn)行合作，由地方政府或村委會(huì)提供建設(shè)用地，建設(shè)單位提供資金共同修建進(jìn)場(chǎng)道路，道路建設(shè)完成后，道路產(chǎn)權(quán)和相應(yīng)的維護(hù)管理移交地方政府，作為鄉(xiāng)村道路。

建設(shè)單位在規(guī)劃進(jìn)場(chǎng)道路時(shí)，應(yīng)充分考慮上述建設(shè)模式，與當(dāng)?shù)卣龊脺贤▍f(xié)調(diào)工作。如能采取此種建設(shè)模式，既可以解決建設(shè)單位修建進(jìn)場(chǎng)道路的土地占用問(wèn)題，極大降低征地難度和建設(shè)成本，又可以解決當(dāng)?shù)卮迕竦某鲂袉?wèn)題，提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平。