大規(guī)模風(fēng)電消納是世界性難題，與國(guó)外相比，我國(guó)的風(fēng)電消納問題更為突出。棄風(fēng)問題難解，暴露了我國(guó)能源規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)行中的種種矛盾。總體而言，我國(guó)風(fēng)電棄風(fēng)限電原因大致可以歸納為以下幾個(gè)方面：

第一，風(fēng)電發(fā)展規(guī)劃不完善，電源與電網(wǎng)規(guī)劃脫節(jié)，風(fēng)電規(guī)劃與火電、水電等其他電源規(guī)劃脫節(jié)。中國(guó)風(fēng)電發(fā)展的主要矛盾是大規(guī)模和高速度發(fā)展的風(fēng)電裝機(jī)、發(fā)電能力與電力送出、消納能力的矛盾。近幾年來，風(fēng)電電源工程建設(shè)投資與并網(wǎng)裝機(jī)容量一直呈現(xiàn)上升態(tài)勢(shì)：2013年，風(fēng)電完成投資631億元，同比增長(zhǎng)3.9%，全國(guó)并網(wǎng)風(fēng)電裝機(jī)容量7548萬千瓦，同比增長(zhǎng)24.5%;2014年，風(fēng)電完成投資960億元，首次攀升至榜首，并網(wǎng)風(fēng)電9581萬千瓦;2015年1～8月，風(fēng)電完成投資571億元，同比增長(zhǎng)28.7%，新增發(fā)電生產(chǎn)能力1014萬千瓦，在建規(guī)模2225萬千瓦。雖然電網(wǎng)企業(yè)已加大對(duì)可再生能源的配套電網(wǎng)工程投資，但由于電網(wǎng)規(guī)劃與風(fēng)電發(fā)展規(guī)劃脫節(jié)，加上二者建設(shè)工期不匹配，導(dǎo)致風(fēng)電項(xiàng)目與電網(wǎng)項(xiàng)目不協(xié)調(diào)，風(fēng)電窩電嚴(yán)重。

目前，更值得注意的一個(gè)現(xiàn)象是，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、電力需求放緩的背景下，各地火電項(xiàng)目出現(xiàn)了熱火朝天“大干快上”的局面。2015年1～8月，火電在建規(guī)模同比大幅上升，已投產(chǎn)3082萬千瓦，在建規(guī)模8758萬千瓦，數(shù)字有些觸目驚心。投建火電項(xiàng)目雖有拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的積極作用，但長(zhǎng)遠(yuǎn)看無異于“飲鴆止渴”。

火電大規(guī)模上馬加劇電力產(chǎn)能過剩，風(fēng)電的生存空間也將被進(jìn)一步擠壓。如果這種勢(shì)頭不加以遏制，未來幾年“三北”地區(qū)風(fēng)火矛盾或?qū)⒆兊酶蛹怃J，棄風(fēng)限電問題也將更嚴(yán)重、更難解決。這一矛盾還反映出一個(gè)深層次問題，即我國(guó)能源發(fā)展缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，在年均經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放緩的背景下，火電、水電、風(fēng)電、核電、光伏究竟發(fā)展到多大規(guī)模比較合適至今沒有定論，各規(guī)劃目標(biāo)在政府部門之間未達(dá)成統(tǒng)一共識(shí)，各電源規(guī)劃的制定帶有明顯的局限性。

第二，風(fēng)電布局不均衡，消納問題突出。我國(guó)能源生產(chǎn)和消費(fèi)呈現(xiàn)典型的逆向分布特點(diǎn)。一方面，我國(guó)風(fēng)電資源集中在“三北”地區(qū)，當(dāng)?shù)赜捎诮?jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，電力市場(chǎng)容量不大，消納能力較弱。“十二五”期間，東北地區(qū)風(fēng)電裝機(jī)增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于當(dāng)?shù)仉娏π枨蟮脑鲩L(zhǎng)。受經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)穩(wěn)中趨緩等因素影響，2014年電力消費(fèi)需求增速創(chuàng)1998年以來新低，預(yù)計(jì)今年?yáng)|北和西北區(qū)域電力供應(yīng)能力仍然富余較多。

為消納“三北”地區(qū)風(fēng)電、加大非化石能源利用強(qiáng)度，國(guó)家能源局等有關(guān)部門規(guī)劃建設(shè)12條大氣污染防治輸電通道，從西部向京津冀魯、長(zhǎng)三角及珠三角等地區(qū)送電。大氣污染防治12條輸電通道以及已投運(yùn)的風(fēng)火打捆外送專用通道中，已確定配套外送風(fēng)電1500萬千瓦、光伏發(fā)電400萬千瓦左右。經(jīng)測(cè)算，所有輸電通道經(jīng)挖潛還可再打捆外送2000萬千瓦左右風(fēng)電。盡管如此，“十三五”期間也只有約4000萬千瓦的可再生能源外送能力，仍難以滿足所有風(fēng)電大基地送出需求。

另一方面，我國(guó)風(fēng)電集中地區(qū)電源結(jié)構(gòu)單一，系統(tǒng)調(diào)峰能力薄弱。風(fēng)電本身具有隨機(jī)性、波動(dòng)性和間歇性特點(diǎn)，風(fēng)電并網(wǎng)需要配套建設(shè)調(diào)峰電源。而我國(guó)風(fēng)電集中的“三北”地區(qū)電源結(jié)構(gòu)單一，抽水蓄能、燃?xì)怆娬镜褥`活調(diào)節(jié)電源比重不足2%，特別是冬季由于供熱機(jī)組比重大，調(diào)峰能力嚴(yán)重不足。從理論而言，火電系統(tǒng)擁有一定的靈活調(diào)節(jié)裕度，火電機(jī)組可以為風(fēng)電進(jìn)行調(diào)峰，但調(diào)峰所付出的成本需要有所補(bǔ)償。由于各個(gè)發(fā)電機(jī)組的上網(wǎng)電價(jià)由政府確定，機(jī)組之間喪失了靈活調(diào)節(jié)的動(dòng)力，市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制缺乏，導(dǎo)致電力輔助服務(wù)動(dòng)力缺乏。

第三，風(fēng)電審批權(quán)下放，地方政府規(guī)劃監(jiān)管能力不一。《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》明確，企業(yè)投資風(fēng)電站項(xiàng)目核準(zhǔn)由國(guó)家發(fā)展改革委下放至地方政府投資主管部門。權(quán)力下放之后，風(fēng)電項(xiàng)目如何核準(zhǔn)，如何加強(qiáng)規(guī)劃、監(jiān)管成為擺在當(dāng)?shù)卣媲暗碾y題。總體而言，地方政府積極性高，但也有盲目追求政績(jī)的短視。有些地方政府對(duì)本地資源、系統(tǒng)配套能力和消納的重要性認(rèn)識(shí)和理解不透，在穩(wěn)增長(zhǎng)壓力之下，盲目推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)程，在不具備電網(wǎng)送出等開發(fā)條件的前提下，催促開發(fā)企業(yè)開工建設(shè)項(xiàng)目。部分地方甚至不按國(guó)家統(tǒng)一規(guī)劃，擅自審批計(jì)劃外新項(xiàng)目，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)眾多地區(qū)風(fēng)電場(chǎng)棄風(fēng)限電現(xiàn)象加重。

再加上，有的企業(yè)也急于擴(kuò)大規(guī)模、搶占市場(chǎng)份額，不計(jì)后果加快項(xiàng)目上馬，造成無序建設(shè)。此外，國(guó)家發(fā)展改革委釋放的風(fēng)電調(diào)價(jià)信號(hào)，也導(dǎo)致眾多開發(fā)商爭(zhēng)相趕在年底大限之前搶上項(xiàng)目，這客觀上進(jìn)一步加劇了部分地區(qū)的棄風(fēng)限電形勢(shì)。

第四，電力管理存在突出矛盾，保障可再生能源發(fā)展的相關(guān)法律難以全面落實(shí)。2006年，我國(guó)《可再生能源法》的施行，使可再生能源終于有法可依，“國(guó)家鼓勵(lì)和支持可再生能源并網(wǎng)發(fā)電”、“國(guó)家將可再生能源的開發(fā)利用列為能源發(fā)展的優(yōu)先領(lǐng)域，推動(dòng)可再生能源市場(chǎng)的建立和發(fā)展”等表述彰顯了國(guó)家推動(dòng)清潔能源發(fā)展的決心。2007年，我國(guó)發(fā)布《節(jié)能發(fā)電調(diào)度辦法(試行)》。2015年，國(guó)家對(duì)《可再生能源法》進(jìn)行了修改，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局又配套電改出臺(tái)了《關(guān)于改善電力運(yùn)行調(diào)節(jié)促進(jìn)清潔能源多發(fā)滿發(fā)的指導(dǎo)意見》。從整體上看，這些文件都不具有法律約束能力，落實(shí)這些制度的具體執(zhí)行辦法“缺位”，很難對(duì)優(yōu)先使用清潔能源作出強(qiáng)有力的規(guī)制。面對(duì)這種現(xiàn)實(shí)，發(fā)電企業(yè)不得不將希望寄托在“可再生能源配額制”之上，但由于配額制涉及多個(gè)地區(qū)、多家企業(yè)的切身利益，政府、企業(yè)難以達(dá)成共識(shí)，制度至今都未出臺(tái)。目前，多數(shù)省區(qū)仍采用年度發(fā)電量計(jì)劃管理，維持所有機(jī)組“平均上網(wǎng)小時(shí)數(shù)”的政策，加上省級(jí)政府具有自由裁量權(quán)，導(dǎo)致風(fēng)電機(jī)組為火電機(jī)組讓路。“十三五”期間，如果電力運(yùn)行管理還以常規(guī)電源為主，不針對(duì)新能源發(fā)展特點(diǎn)作出實(shí)質(zhì)性調(diào)整，棄風(fēng)限電的局面仍將持續(xù)，并有繼續(xù)擴(kuò)大的可能性。