近日，國家能源局印發(fā)《關(guān)于2018年度風(fēng)電建設(shè)管理有關(guān)要求的通知》(以下簡稱《通知》)明確提出，新增核準(zhǔn)的集中式陸上風(fēng)電和海上風(fēng)電將全部推行競爭性電價配置項目資源，標(biāo)志著風(fēng)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價時代的告終，風(fēng)電平價上網(wǎng)已經(jīng)慢慢逼近。

那么，此次下發(fā)的《通知》究竟有哪些亮點?對于風(fēng)電產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展將產(chǎn)生哪些深遠影響?本報記者近日專訪了華北電力大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院教授袁家海，請他就上述問題進行詳細解答。

為平價上網(wǎng)進一步掃除障礙

中國電力報：近日印發(fā)的《通知》中有哪些亮點值得關(guān)注？

袁家海：《通知》是以2018年度風(fēng)電建設(shè)管理有關(guān)要求為標(biāo)題行文，但其立意高遠，整體謀劃，影響深遠，必將推動我國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)進入全新發(fā)展階段。靠補貼、靠上網(wǎng)電價政策驅(qū)動的規(guī)模型增長時代終結(jié)，風(fēng)電將加速走向遵循市場邏輯、創(chuàng)新驅(qū)動的質(zhì)量型發(fā)展新時代。

深入學(xué)習(xí)《通知》，并梳理2017年來有關(guān)部門關(guān)于可再生能源規(guī)劃實施、解決棄水棄風(fēng)棄光問題實施方案、降低可再生能源開發(fā)的非技術(shù)成本、可再生能源配額制、可再生能源參與市場交易等一系列政策文件，可以總結(jié)正在重塑的風(fēng)電政策基本框架如下。

第一，可再生能源目標(biāo)引導(dǎo)和強制配額制相結(jié)合，明確了地方政府、電網(wǎng)公司和配售電企業(yè)、參與市場的大用戶、自備電廠等市場主體在可再生能源消納中的責(zé)任與義務(wù)，從消費端保障了對可再生能源電力的市場需求;第二，引導(dǎo)目標(biāo)與可再生能源規(guī)劃有機銜接，并以可再生能源消納質(zhì)量為基礎(chǔ)分解國家到地方的年度建設(shè)指標(biāo)，落實了規(guī)劃的落地機制，針對的是長期以來規(guī)劃、項目核準(zhǔn)和建設(shè)方案脫節(jié)的問題，這既是我國當(dāng)前高棄風(fēng)率的體制原因，也是可再生能源基金虧空持續(xù)擴大的重要原因;第三，明確新建項目必須以落實電網(wǎng)接入和本地(跨省)消納為前提條件;地方政府應(yīng)優(yōu)化投資環(huán)境，不得以各種名義變相向企業(yè)收費，不得超標(biāo)準(zhǔn)收取稅費，增加項目投資經(jīng)營成本。風(fēng)電開發(fā)長期存在著“跑馬圈地”、不按規(guī)劃批建項目、把接入和消納難題甩給政府和電網(wǎng)公司等無序問題，而地方政府和有關(guān)企業(yè)也亂中取利，有很多不規(guī)范的行為與收費。后果是高棄風(fēng)與高開發(fā)成本，使得我國盡管風(fēng)電制造能力與規(guī)模全球第一、風(fēng)機設(shè)備成本全球最低，卻在總體開發(fā)成本與上網(wǎng)電價水平上“居高不下”。高棄風(fēng)與高成本加上補貼虧空構(gòu)成了“鐵三角”難題，形成惡性循環(huán)，阻斷了風(fēng)電平價上網(wǎng)之路。要讓風(fēng)電發(fā)展“輕裝上陣”，真正落實公平競爭，為平價上網(wǎng)掃清障礙，必須對企業(yè)和地方政府的行為作出有力的規(guī)范與約束，這是風(fēng)電開發(fā)環(huán)節(jié)必須要解決好的基礎(chǔ)條件。第四，解決了可再生電力市場消納的動力問題與項目開發(fā)的有序規(guī)范問題，最終還是要靠市場機制來解決發(fā)現(xiàn)價格、驅(qū)動創(chuàng)新，最終實現(xiàn)平價上網(wǎng)。可再生能源參與市場競爭是大勢所趨，那么在當(dāng)前市場機制尚未建立、市場競爭的條件尚不具備的前提下如何逐步導(dǎo)入市場機制?競爭配置項目自然是當(dāng)前環(huán)境下的“不二”選擇。競爭將重塑風(fēng)電產(chǎn)業(yè)生態(tài)，倒逼風(fēng)電開放商和設(shè)備制造企業(yè)創(chuàng)新提質(zhì)增效。開發(fā)企業(yè)要以全生命周期度電成本的視角優(yōu)化項目開發(fā)與運營;制造企業(yè)則必須要從設(shè)備供應(yīng)商向系統(tǒng)解決方案提供方轉(zhuǎn)型，靠創(chuàng)新、技術(shù)進步和服務(wù)驅(qū)動成長。以上網(wǎng)電價水平和補貼強度作為競爭性評價的主指標(biāo)，如此一來，可實現(xiàn)上游技術(shù)進步與下游電價降低聯(lián)動，并通過下游的競爭加速上游的技術(shù)與商業(yè)模式創(chuàng)新。我理解風(fēng)電政策體系有以下特點：一是堅持了目標(biāo)導(dǎo)向與問題導(dǎo)向，促進風(fēng)電產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，降低度電補貼強度，加速平價上網(wǎng)是目標(biāo)，而政策路徑則針對當(dāng)前的突出問題各個突破。二是有機結(jié)合了政府與市場，充分發(fā)揮了各自作用。政府要有所為有所不為，堅持目標(biāo)引導(dǎo)、保障配額完成、理順規(guī)劃與建設(shè)之間的關(guān)系、規(guī)范投資環(huán)境，這些是政府“應(yīng)為”，而上哪些項目、電價多高和補貼如何退出要交給市場，通過公平規(guī)范的競爭來確定。三是整體構(gòu)建，有序推進。風(fēng)電政策體系的重建一方面要面向未來，另一方面又要立足現(xiàn)實、超越現(xiàn)實，有關(guān)部門自2017年以來的一系列政策實際上完成了整體政策架構(gòu)的謀劃與設(shè)計工作，而目前推出的風(fēng)電項目競爭配置指導(dǎo)方案正是最后的“臨門一腳”。

“年度開發(fā)規(guī)模指標(biāo)”不等同于“資源開發(fā)權(quán)”

中國電力報：此次“風(fēng)電競價”相較于光伏“領(lǐng)跑者計劃”模式有何不同？

袁家海：國家對風(fēng)電建設(shè)管理的主要依據(jù)《關(guān)于可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃實施的指導(dǎo)意見》。按照該文件，各省級能源主管部門根據(jù)相關(guān)規(guī)劃在落實電力送出和市場消納的前提下，自主確定年度建設(shè)規(guī)模和具體風(fēng)電項目，并形成年度風(fēng)電建設(shè)實施方案后報送國家能源局。地方政府對年度開發(fā)規(guī)模指標(biāo)實際是采取行政審批的方式分配給開發(fā)企業(yè)。

此次國家能源局印發(fā)的《通知》，實際上是要求地方政府采用競爭的方式分配年度開發(fā)規(guī)模指標(biāo)。光伏領(lǐng)跑者招標(biāo)是政府拿出可開發(fā)的資源，通過招標(biāo)確定開發(fā)投資主體。風(fēng)電項目競爭配置的是“年度開發(fā)規(guī)模指標(biāo)”，不是“資源開發(fā)權(quán)”。引入競爭配置項目，在不改變開發(fā)權(quán)歸屬的前提下，要求地方必須通過競爭性機制制定年度開發(fā)方案，優(yōu)選項目，確定開發(fā)順序。不需要補貼的項目優(yōu)先，需要補貼強度低的項目其次，而成本高、補貼需求大的項目不開發(fā)或把成本降下來以后再開發(fā)。

綠色能源金融體系亟待完善

中國電力報：您認(rèn)為風(fēng)電實現(xiàn)平價上網(wǎng)未來還有哪些屏障亟待突破？

袁家海：我國已形成了全球最大的風(fēng)電制造規(guī)模和最完備的風(fēng)電產(chǎn)業(yè)鏈，具備了極強的整機與核心部件制造、系統(tǒng)集成和服務(wù)能力，也培育了一定的自主創(chuàng)新能力;我國風(fēng)電設(shè)備制造成本引領(lǐng)全球就是最好的例證。風(fēng)電產(chǎn)業(yè)已經(jīng)到了靠規(guī)模轉(zhuǎn)向靠創(chuàng)新驅(qū)動的臨界點。

重塑政策體系，實現(xiàn)項目開發(fā)遵循市場規(guī)律和商業(yè)邏輯有序開發(fā);落實接入消納條件，優(yōu)化投資環(huán)境有望有效降低風(fēng)電總體開發(fā)與度電成本;競爭配置項目則實現(xiàn)了上游技術(shù)進步與下游補貼退坡的聯(lián)動。目標(biāo)引導(dǎo)、配額托底、規(guī)范降本、競爭提效，我對風(fēng)電平價上網(wǎng)充滿信心。

此外，在華北電力大學(xué)早前發(fā)布的研究成果《風(fēng)電和光伏發(fā)電2020年平價上網(wǎng)的路徑及政策建議》中，我們也建議應(yīng)采取“因地制宜、規(guī)劃先行，配額約束、市場增效，規(guī)范操作、約減成本，金融護航、創(chuàng)新驅(qū)動”的政策體系，下一步還應(yīng)在綠色金融切實支持可再生能源發(fā)展、推動低碳轉(zhuǎn)型上進一步取得突破。

黨的十九大報告指出：構(gòu)建市場導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系，發(fā)展綠色金融，壯大節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、清潔生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)、清潔能源產(chǎn)業(yè)，是推動綠色發(fā)展、建設(shè)美麗中國的重要內(nèi)容。我認(rèn)為，未來應(yīng)該進一步明確風(fēng)光發(fā)電在清潔能源發(fā)展和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級中的戰(zhàn)略地位，針對可再生能源“融資難”“融資貴”問題，構(gòu)建綠色能源金融體系，切實降低可再生能源項目融資門檻和融資成本。要打造一大批新能源企業(yè)為主體、以國家能源創(chuàng)新體系和平臺為支撐、以鼓勵創(chuàng)新的能源產(chǎn)業(yè)政策和市場競爭環(huán)境為基礎(chǔ)的新能源產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新體系，提升風(fēng)光發(fā)電的技術(shù)水平及經(jīng)濟性，加速其實現(xiàn)平價上網(wǎng)。

袁家海系華北電力大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院教授