對《國家林業(yè)和草原局關于規(guī)范風電場項目建設使用林地的通知（征求意見稿）》的反饋意見

國家林業(yè)和草原局：

貴局于9月11日就《關于規(guī)范風電場項目建設使用林地的通知》(以下簡稱《通知》)面向社會公眾公開征求意見后，風能專委會組織了部分能源企業(yè)和省級能源部門對《通知》內容進行了更深入的研究，現(xiàn)就有關修改意見反饋如下：

一、風力發(fā)電是我國保護生態(tài)環(huán)境、實現(xiàn)綠色發(fā)展的重要途徑

黨的十九大報告指出，要加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度，改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制，同時也指出要發(fā)展清潔能源產(chǎn)業(yè)，構建清潔低碳、安全高效的能源體系，推動形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設新格局。風力發(fā)電清潔、環(huán)保，是國家大力支持發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，符合我國生態(tài)文明建設、治理環(huán)境污染的需要，也是我國推動能源轉型、應對氣候變化的需要。我國中央政府向國際社會莊嚴承諾，到2020年非化石能源占一次能源消費比重達到15%、到2030年達到20%的目標，發(fā)展風電是兌現(xiàn)承諾的重要保障措施之一。因此，我們應該共同推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護的良性互動關系，使風電為環(huán)境保護和治理發(fā)揮更多積極作用。美國、德國、瑞典、丹麥等國家的大量實例證明，規(guī)范化建設的林地和山地風電場不會對生態(tài)環(huán)境造成過度傷害，并能夠通過保護和修復措施將損害降到要求的范圍內。國內絕大部分風電場也能夠嚴格按照環(huán)評要求施工建設，其中國電寧海茶山風電場、華電郴州太平里風電場等眾多風電場更是與環(huán)境和諧共處，帶動地方經(jīng)濟發(fā)展，改善民生的典型。在風電項目開發(fā)過程中，確實也存在一些破壞生態(tài)的問題，但這并非風電產(chǎn)業(yè)本身所致，更多是項目建設過程中的監(jiān)管問題，不能對所有項目一禁了之。

二、《通知》對風電場建設使用有林地范圍的規(guī)定過于僵化

風電行業(yè)普遍贊同《通知》所列的將自然遺產(chǎn)地、國家公園、自然保護區(qū)、森林公園等敏感區(qū)域列入風電項目禁限區(qū)域的規(guī)定。但《通知》要求，風電場建設一律“禁止使用有林地”，則過于僵化和苛刻，過于“一刀切”的做法，將導致我國南方各省份以及東北部分區(qū)域風電場建設完全陷入停滯狀態(tài)，全國風電場建設規(guī)模將迎來斷崖式下降，整個風電行業(yè)的發(fā)展將受到極大打擊，對風電裝備制造業(yè)及產(chǎn)業(yè)鏈上游企業(yè)的將產(chǎn)生顛覆性影響。基于此，風電企業(yè)和地方政府強烈建議刪除風電場建設使用林地范圍中“風機基礎、施工和檢修道路、升壓站、輸電線路等風電場設施，禁止使用有林地及一級國家級公益林地”和“不得占用坡度25度以上區(qū)域的有林地”。

由于風電場建設停滯，絕大多數(shù)省份將無法完成非化石能源占一次能源消費比重目標、可再生能源電力配額目標和非水電可再生能源電力消納量比重目標，直接影響到我國2020年非化石能源占一次能源消費比重達到15%目標的實現(xiàn)。因地制宜制定風電場建設使用有林地的范圍，對于促進風電產(chǎn)業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展，改善能源結構，帶動縣域經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。

三、建議由各省區(qū)因地制宜制定風電場建設使用有林地范圍

應綜合考慮各省森林覆蓋率、植被恢復能力、地形條件、風資源條件、新能源消納等因素，采取南北方差異化政策，確保《通知》符合實際，切實可行。由于各省、市、自治區(qū)的自然與地理環(huán)境不相同、經(jīng)濟和社會發(fā)展不均衡，“一刀切”的全國統(tǒng)一政策必然無法滿足所有省、市、自治區(qū)的管理實際。因此，建議將風電場建設使用有林地范圍的決定權下放到各省級政府，由各省級主管部門根據(jù)本行政區(qū)域內的實際情況，并結合國家已出臺《森林法》、《森林法實施條例》、《水土保持法》等法律法規(guī)中關于林地的使用和保護規(guī)定，分別制訂本省、市、自治區(qū)范圍內風電場建設使用有林地的政策，以做到因地制宜、實事求是。國家林業(yè)和草原局可以在各省、市、自治區(qū)政策制訂過程中給出指導性意見，在政策執(zhí)行過程中嚴格監(jiān)管，對違規(guī)企業(yè)依法依規(guī)進行嚴厲處罰。今年5月，生態(tài)環(huán)保部《生態(tài)保護紅線管理辦法(暫行)》(征求意見稿)中提出已列入省級以上規(guī)劃或已批準的風電項目在不影響主導生態(tài)功能的前提下，可嚴格按照主管部門批復的項目選址和規(guī)模等進行建設，并在建設工程建設結束后對造成影響的區(qū)域進行生態(tài)修復。同時也提出由各省組織開展本行政區(qū)域生態(tài)保護紅線劃定工作。建議貴局可參照生態(tài)環(huán)保部做法支持風電行業(yè)有序發(fā)展或將風電場建設使用林地范圍下發(fā)各省自行制定。

四、建議與國家能源主管部門加強溝通協(xié)調

近期國家強調相關部門出臺政策前應進行評估，以避免解決了舊的矛盾又產(chǎn)生新的問題。《通知》的出臺主要為解決風電發(fā)展中植被破壞等問題，工作涉及林業(yè)行業(yè)管理部門及能源行業(yè)管理部門，建議貴局加強與國家發(fā)展改革委、國家能源局溝通協(xié)調，必要時可聯(lián)合印發(fā)該《通知》。

五、建議強化事中事后監(jiān)管，避免以禁代管

《通知》的主要宗旨是為避免因風電場施工建設過程中，違法違規(guī)使用林地、野蠻施工、植被恢復不到位等引發(fā)的生態(tài)環(huán)境問題。這些問題均可通過強化事中事后監(jiān)管等方式予以解決，不可因噎廢食、以禁代管。一是要求風電場開發(fā)企業(yè)在風電開發(fā)項目合同中明確生態(tài)恢復的資金制約措施，項目開工前依法做好征林征地手續(xù)，項目建設中切實做好環(huán)境保護、水土流失、植被恢復等工作。二是林業(yè)主管部門會同有關部門通過強化執(zhí)法、專項打擊違法違規(guī)使用林地、從重處罰、列入林業(yè)及風電開發(fā)黑名單、植被恢復驗收審查等方式強化風電場項目使用林地的事中事后監(jiān)管。南方地區(qū)雨水充足，山體植被恢復速度很快，只要嚴格落實水保、使用林地專題措施，狠抓水保復綠與主體工程三同時，用好用足專項資金，風電項目開發(fā)建設對生態(tài)環(huán)境影響完全可控。

以上，望貴局斟酌研判。

中國可再生能源學會風能專業(yè)委員會

2018年9月29日

相關文件

為規(guī)范風電場項目建設使用林地，國家林業(yè)和草原局在組織調研和專家咨詢的基礎上，起草了《關于規(guī)范風電場項目建設使用林地的通知》(以下簡稱《通知》)，擬以規(guī)范性文件下發(fā)施行。目前已征求了林業(yè)系統(tǒng)內有關單位意見，并進行了修改完善。現(xiàn)向社會公眾公開征求意見，公開征求意見時間2018年9月11日至2018年9月30日。

附件：

1.國家林業(yè)和草原局關于規(guī)范風電場項目建設使用林地的通知(征求意見稿)

2.《關于規(guī)范風電場項目建設使用林地的通知》起草說明

國家林業(yè)和草原局關于規(guī)范風電場項目建設使用林地的通知

各省、自治區(qū)、直轄市林業(yè)廳(局)，內蒙古、吉林、龍江、大興安嶺、長白山森工(林業(yè))集團公司，新疆生產(chǎn)建設兵團林業(yè)局，國家林業(yè)和草原局各派駐森林資源監(jiān)督機構:

近年來，風電建設快速發(fā)展，風電場項目使用林地面積大幅上升，違法違規(guī)使用林地、野蠻施工、植被恢復不到位等問題時有發(fā)生，對森林生態(tài)功能、森林景觀等造成較大損害，引起社會廣泛關注。為進一步規(guī)范風電場建設使用林地，減少對森林植被和生態(tài)環(huán)境的損害與影響，現(xiàn)就有關事宜通知如下：

一、充分認識規(guī)范風電場建設使用林地的重要性

陸上風電場工程建設過程中，風機基礎挖掘、場地平整、入場道路和輸電線路施工等使用林地，高強度、大范圍擾動地表，如果選址或建設方式不當，將嚴重破壞地表植被和生態(tài)環(huán)境，極易造成大面積水土流失，加劇區(qū)域生態(tài)退化。發(fā)展風電產(chǎn)業(yè)是我國推進能源轉型、應對氣候變化的重要途徑之一，但絕不能以犧牲生態(tài)為代價，各地要深入貫徹落實黨的十九大精神，以習近平生態(tài)文明思想為指導，牢固樹立社會主義生態(tài)文明觀，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，實行最嚴格的生態(tài)保護制度，依法規(guī)范風電場建設使用林地，促進風電產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，推動人與自然和諧共生。

二、劃定風電場建設禁限區(qū)域

嚴格保護生態(tài)功能重要、生態(tài)脆弱敏感區(qū)域的林地，特別是天然林資源。將自然遺產(chǎn)地、國家公園、自然保護區(qū)、森林公園、濕地公園、地質公園、風景名勝區(qū)、江河源頭匯水區(qū)、東北內蒙古重點國有林區(qū)、沿海基干林帶和消浪林帶等區(qū)域劃為風電場項目禁止建設區(qū)域。其它生態(tài)區(qū)位重要、生態(tài)脆弱、地形破碎區(qū)域，為風電場項目限制建設區(qū)域，具體范圍由各省、自治區(qū)、直轄市確定。

三、嚴格風電場建設使用林地范圍

風電場建設應節(jié)約集約使用林地，風機基礎、施工和檢修道路、升壓站、輸電線路等風電場設施，禁止使用有林地及一級國家級公益林地。本通知下發(fā)之前立項但未取得使用林地審核手續(xù)的風電場項目，要重新合理優(yōu)化選址和建設方案，不得占用年降雨量400毫米以下區(qū)域的有林地，不得占用坡度25度以上區(qū)域的有林地，不得占用二級國家級公益林中的有林地和一級國家級公益林，使用林地可行性報告要加強生態(tài)影響分析和評估。

四、強化風電場道路建設和臨時用地管理

風電場施工道路、檢修道路，盡可能利用原有森林防火道路、林區(qū)道路、鄉(xiāng)村道路等道路，在其基礎上擴建的風電場道路原則上不改變原有道路性質。風電場新建配套道路應與風電場機組同時辦理永久占用林地手續(xù)。新建或擴建配套道路要嚴格控制道路寬度，提高標準，合理建設排水溝、過水涵洞、擋土墻等設施;嚴格按照設計規(guī)范施工，禁止強推強挖式放坡施工，防止廢棄砂石任意放置和隨意滾落，同步實施水土保持和恢復林業(yè)生產(chǎn)條件的措施。吊裝平臺、施工道路轉彎、棄渣場、地埋式輸電線路等臨時使用林地，要在臨時占用林地期滿后一年內完成林業(yè)生產(chǎn)條件恢復工作，防止水土流失。

五、加強對風電場建設使用林地的指導和監(jiān)管

各級林業(yè)主管部門要提前介入測風選址工作，指導建設單位避讓生態(tài)脆弱區(qū)和生態(tài)敏感區(qū);定期檢查，依法嚴厲打擊未批先占、少批多占、拆分報批、以其他名義騙取使用林地許可等違法違規(guī)行為;對野蠻施工破壞林地、林木的，未及時恢復林業(yè)生產(chǎn)條件及弄虛作假騙取使用林地行政許可的風電場項目及其建設單位，要依法追責，列入林業(yè)系統(tǒng)黑名單，限制該建設單位后續(xù)風電場項目使用林地;對因野蠻施工損毀林地、林木的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，應及時下達整改通知書，責令停止施工，限期清理廢棄砂石渣土并恢復植被，驗收合格后方許復工。各派駐森林資源監(jiān)督機構應當加強對風電場項目建設的監(jiān)督檢查。

本通知自發(fā)布之日起施行，有效期至2023年 月 日。

國家林業(yè)和草原局

2018年 月 日

《關于規(guī)范風電場項目建設使用林地的通知》起草說明

近年來，風電產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，風電場項目建設過程中，違法違規(guī)使用林地、野蠻施工、植被恢復不到位等問題時有發(fā)生，對森林資源及其生態(tài)環(huán)境等影響較大，越來越引起社會關注。為全面貫徹黨的十八大、十九大精神，深入貫徹落實生態(tài)文明體制改革要求，進一步規(guī)范風電場項目建設使用林地，減少對森林資源和生態(tài)環(huán)境的損害，我司在組織深入調研、專家咨詢的基礎上，起草了《關于規(guī)范風電場項目建設使用林地的通知》(以下簡稱《通知》)，并征求了省級林業(yè)主管部門、有關司局等單位意見，擬以規(guī)范性文件下發(fā)施行，有關情況說明如下。

一、規(guī)范風電場項目建設使用林地的必要性

一是加快推進生態(tài)文明建設的基本要求。黨的十九大報告指出，建設生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度。習近平總書記在2017年植樹節(jié)時強調“保護好每一寸綠色”。我國發(fā)展清潔能源是保護環(huán)境、推進生態(tài)文明建設的重要途徑，應深入貫徹落實黨的十八大、十九大精神，以社會主義生態(tài)文明觀為指導，以生態(tài)文明和美麗中國建設為根本目標，盡量縮小占用林地面積，減少對生態(tài)環(huán)境的影響，為此，應規(guī)范風電場建設使用林地，加大對森林生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護力度。

二是破解風電場建設嚴重破壞森林資源的迫切需要。近些年，各地建設風電場項目占用林地較多，破壞植被嚴重。風電機組一般建在山脊或山峰風口處，這些地方一般土層薄，生態(tài)脆弱，原生植被遭到破壞后很難恢復。特別是進場道路、檢修道路沿山體邊坡施工，寬度普遍在6-10米，在轉彎處甚至更寬，占地面積大，但有的建設單位按臨時用地辦使用林地手續(xù)，野蠻施工，廢棄砂石任意放置、隨意滾落，使用完畢不修復不復綠，不僅嚴重破壞森林資源和自然生態(tài)景觀，而且極易造成山體滑坡、塌方、大面積水土流失，對當?shù)鼐用癜踩蜕鷳B(tài)環(huán)境影響極大。風機布設在鳥類遷徙通道，對鳥類也有較大影響和傷害。另外，不同渠道反映，已建風電場項目，因并網(wǎng)困難等原因，相當比例的風機長期或定期、不定期地停止運行。我國是一個缺林少綠、生態(tài)脆弱的國家，以損害生態(tài)為代價發(fā)展綠色能源，卻運行效率低，得不償失。因此，規(guī)范風電場項目建設使用林地，加大森林資源保護力度刻不容緩。

三是依法健全林地管理制度的根本要求。依法保護管理林地，是《森林法》賦予各級林業(yè)主管部門的職責。隨著國家對清潔能源的重視和風力電站補貼的激勵，各地風電項目快速發(fā)展，利用全國建設項目使用林地審核審批管理系統(tǒng)統(tǒng)計，2015-2017年我局與地方林業(yè)主管部門已審核同意1107個風電場項目永久使用林地。風電場是近些年快速發(fā)展起來的新興產(chǎn)業(yè)，附屬設施種類多、占用林地面積大、損毀林地嚴重，占地情況與其他項目有較大差別，為做好風電場項目建設使用林地審核審批管理工作，需要從國家層面盡快出臺規(guī)范風電場項目建設使用林地政策，進一步完善林地保護管理制度。

二、起草依據(jù)

(一)《森林法》、《森林法實施條例》、《土地管理法》、《行政許可法》等法律法規(guī)。

(二)《建設項目使用林地審核審批管理辦法》(國家林業(yè)局令第35號令)。

(三)《國家發(fā)展改革委 財政部關于印發(fā)促進風電產(chǎn)業(yè)發(fā)展實施意見的通知》(發(fā)改能源〔2006〕2535號)。

(四)《國土資源部 發(fā)展改革委 科技部 工業(yè)和信息化部 住房城鄉(xiāng)建設部 商務部關于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》(國土資規(guī)〔2015〕5號)。

三、起草過程

2018年1月，我司組織局規(guī)劃院、華東院、中南院等單位對河北、江西、山東、湖北、湖南等五省風電場項目建設情況、使用林地情況、對森林資源和生態(tài)環(huán)境影響情況進行調研，形成調研報告。2-4月，我司草擬《通知》。5月17日，組織三個調研單位、有關專家，召開專家咨詢會，并根據(jù)專家意見對《通知》進行了修改完善。7-8月，我司以局辦文征求了各省、自治區(qū)、直轄市林業(yè)廳(局)，內蒙古、吉林、龍江、大興安嶺、長白山森工(林業(yè))集團公司，新疆生產(chǎn)建設兵團林業(yè)局，國家林業(yè)局各直屬林業(yè)調查規(guī)劃設計院，各派駐森林資源監(jiān)督機構的意見;局內征求了政法司、造林司、保護司、林改司、計財司、場圃總站、天保辦、濕地辦等單位意見。共向65個單位征求意見，收到46個單位反饋意見，其中10個單位無意見。36個單位共反饋110條意見，經(jīng)研究采納38條，部分采納26條，未采納46條(有關情況詳見附件)。在認真研究各單位意見的基礎上，對《通知》進行了修改完善，形成送審稿。

四、主要規(guī)定說明

(一)劃定風電場建設禁限區(qū)域。嚴格保護生態(tài)功能重要、生態(tài)脆弱敏感區(qū)域的林地，特別是天然林資源。將自然遺產(chǎn)地、國家公園、自然保護區(qū)、森林公園、濕地公園、地質公園、風景名勝區(qū)、江河源頭匯水區(qū)、東北內蒙古重點國有林區(qū)、沿海基干林帶和消浪林帶等區(qū)域劃為風電場項目禁止建設區(qū)域。其它生態(tài)區(qū)位重要、生態(tài)脆弱、地形破碎區(qū)域，為風電場項目限制建設區(qū)域，具體范圍由地方林業(yè)主管部門確定。

(二)嚴格風電場建設使用林地范圍。風電場建設應節(jié)約集約使用林地，風機基礎、入場和維護道路、升壓站、輸電線路等，禁止使用有林地及一級國家級公益林地。本通知下發(fā)之前立項但未取得使用林地審核手續(xù)的風電場項目，要重新合理優(yōu)化選址和建設方案，不得占用年降雨量400毫米以下區(qū)域的有林地，不得占用坡度25度以上區(qū)域的有林地，不得占用二級國家級公益林中的有林地和一級國家級公益林，使用林地可行性報告要加強生態(tài)影響分析和評估。

(三)加強風電場道路建設和臨時用地管理。風電場施工道路、檢修道路，盡可能利用原有森林防火道路、林區(qū)道路、鄉(xiāng)村道路等道路，在其基礎上擴建的道路不改變原有道路性質。風電場新建配套道路應與風電場機組同時辦理永久占用林地手續(xù)。新建或擴建配套道路要嚴格控制道路寬度，提高標準，合理建設排水溝、過水涵洞、擋土墻等設施;嚴格按照設計規(guī)范施工，禁止強推強挖式放坡施工，防止廢棄砂石任意放置和隨意滾落，同步實施水土保持和恢復林業(yè)生產(chǎn)條件的措施。吊裝平臺、施工道路轉彎、棄渣場、地埋式輸電線路等臨時使用林地，要在臨時占用林地期滿后一年內完成植被恢復工作，防止水土流失。

(四)加強對風電場建設使用林地的指導和監(jiān)管。各級林業(yè)主管部門要提前介入測風選址工作，指導建設單位避讓生態(tài)脆弱區(qū)和生態(tài)敏感區(qū);定期檢查，依法嚴厲打擊未批先占、少批多占、拆分報批、以其他名義騙取使用林地許可等違法違規(guī)行為;對野蠻施工破壞林地、林木的，未及時恢復林業(yè)生產(chǎn)條件及弄虛作假騙取使用林地行政許可的風電場項目及其建設單位，要依法追責，列入林業(yè)系統(tǒng)黑名單，限制該建設單位后續(xù)風電場項目使用林地;對因野蠻施工損毀林地、林木的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，應及時下達整改通知書，責令停止施工，限期清理廢棄砂石渣土并恢復植被，驗收合格后方許復工。各派駐森林資源監(jiān)督機構應當加強對風電場項目建設的監(jiān)督檢查。