三、改革開放40年我國能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成效

改革開放以來，我國能源產(chǎn)業(yè)得到了快速發(fā)展，在提高人民生活水平、支撐經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、拉動就業(yè)等方面起到了重要的支撐作用。

(一)能源效率得到極大提升，能源結(jié)構(gòu)得到有效改善

經(jīng)過40年的發(fā)展，我國的能源消費和能源生產(chǎn)總量排名世界第一，成為全球能源市場具有顯著影響力的地區(qū)之一。如圖1所示，中國能源消費總量從1978年的57144萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤提升到2016年的436000萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤。能源生產(chǎn)總量從1978年的62770萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤提升到2016年的346000萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤。在大力提高能效政策的刺激下，單位GDP能耗大幅度下降，從1978年的15.53下降到0.59。鑒于煤多、缺油、少氣的實際情況，我國堅決縮減煤炭產(chǎn)業(yè)規(guī)模，發(fā)展清潔能源，加速能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化。經(jīng)過40年發(fā)展，能源結(jié)構(gòu)得到有效改善，煤炭占比從1978年的70.7%下降到2016年的62%，與此同時，可再生能源占比從3.4%上升到2016年的13.3%。能源效率的提升和能源結(jié)構(gòu)的改善對于提高節(jié)能減排水平、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供了有效保障。

(二)可再生能源政策得到逐步完善，可再生能源得到有效發(fā)展

為了應(yīng)對環(huán)境危機(jī)，各國均把發(fā)展可再生能源作為能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要任務(wù)。我國一向重視可再生能源的發(fā)展，從20世紀(jì)80年代開始先后制定一系列政策促進(jìn)可再生能源發(fā)展，特別是2005年以來，我國可再生能源法律法規(guī)體系逐步建立，相關(guān)激勵政策逐步推廣，發(fā)展規(guī)劃穩(wěn)步推進(jìn)。主要表現(xiàn)在：一是逐步建立了可再生能源發(fā)電的價格制度和補(bǔ)貼制度。我國對可再生能源實行了上網(wǎng)電價補(bǔ)貼政策，每年的補(bǔ)貼額高達(dá)1000億元。二是可再生能源產(chǎn)業(yè)規(guī)模居世界第一。風(fēng)電裝機(jī)容量和太陽能光伏電池投資規(guī)模均居世界首位。據(jù)聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)報告顯示，2014年中國可再生能源投資額占全世界的1/3，占發(fā)展中國家總投資額的2/3。三是可再生能源發(fā)電量達(dá)到較高水平。就總量而言，非水可再生能源發(fā)電量為234.6太瓦時，居世界第二位。其中，太陽能發(fā)電量29.1太瓦時，風(fēng)力發(fā)電量158.4太瓦時，均居世界第二位。可再生能源利用范圍逐步從發(fā)電行業(yè)擴(kuò)展到供熱、交通等領(lǐng)域，并進(jìn)行區(qū)域試點。四是可再生能源技術(shù)逐漸成熟。在大型水電站設(shè)計方面已經(jīng)具有成熟的技術(shù)水平，光伏發(fā)電的成本也在逐年下降。

(三)能源貿(mào)易渠道多元化，能源安全得到進(jìn)一步保障

經(jīng)過40年的改革開放，我國工業(yè)和居民能源需求已經(jīng)進(jìn)入電氣化時代，石油和天然氣顯得日益重要。然而我國能源供給“富煤、缺油、少氣”的國情導(dǎo)致了兩大重要戰(zhàn)略物資——石油和天然氣的供給一直依賴國際市場。數(shù)據(jù)顯示，2017年石油對外依賴度高達(dá)67%以上，天然氣的對外依賴度也高達(dá)34%。石油、天然氣嚴(yán)重依賴國外進(jìn)口這一事實構(gòu)成了我國能源安全的潛在危險。為此，我國積極拓展國際能源貿(mào)易多元渠道，保證能源供給安全。經(jīng)過多方努力，目前我國已經(jīng)建立較為完善的國際能源貿(mào)易合作體系，主要表現(xiàn)在：一是在石油方面，除了擴(kuò)大國內(nèi)供給外，還積極拓展海外業(yè)務(wù)，合作范圍涉及26個國家、31個項目，已經(jīng)構(gòu)建起相對多元化的進(jìn)口渠道，石油進(jìn)口來源不僅來自中東地區(qū)，還與非洲地區(qū)、歐洲地區(qū)及西半球等建立了石油合作與貿(mào)易機(jī)制。這種多元化的進(jìn)口渠道抵銷了一元化可能引致的能源安全潛在風(fēng)險，有效地保障了我國的石油供給安全。二是在天然氣方面，國內(nèi)已經(jīng)建成陜京管線、北部灣海域至香港管線、新疆到上海的西氣東輸管線等跨區(qū)域管網(wǎng)布局。與此同時，我國也將目光轉(zhuǎn)向國際天然氣賣家：2006年澳大利亞海氣登陸深圳，2010年哈薩克斯坦陸氣進(jìn)入新疆，2014年與俄羅斯簽訂天然氣貿(mào)易大單，2017年中美LNG項目開啟了中美天然氣貿(mào)易的序幕。這種多通道供應(yīng)的方式在一定程度上保證了我國天然氣供給的安全。

總之，我國能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得了巨大的成就，但是也存在一些問題，比如電力行業(yè)、油氣行業(yè)還未建立完全的市場機(jī)制;傳統(tǒng)煤炭占比依然較高，環(huán)境污染形勢嚴(yán)峻;各地“棄風(fēng)棄光”現(xiàn)象嚴(yán)重，新能源產(chǎn)業(yè)表現(xiàn)出動力不足;地緣政治、宗教沖突等給國際能源貿(mào)易帶來不確定性，可能對我國能源安全構(gòu)成潛在威脅。

四、我國能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略取向

(一)由高碳路徑鎖定向低碳路徑鎖定轉(zhuǎn)變

我國經(jīng)濟(jì)長期依賴高耗能、高排放產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致高碳基礎(chǔ)設(shè)施在正常運(yùn)營周期內(nèi)鎖定了大量碳排放，這種路徑依賴產(chǎn)生的規(guī)模報酬遞增推動技術(shù)和制度共同演化，導(dǎo)致碳鎖定[5-6]。由于碳基技術(shù)體制的演化具有路徑依賴和自我強(qiáng)化等特征，因而長期主導(dǎo)了現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展路徑，導(dǎo)致低碳技術(shù)擴(kuò)散受阻[7]。高碳路徑依賴與我國能源結(jié)構(gòu)、現(xiàn)有能源政策以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式緊密相關(guān)，因此打破原有的高碳路徑鎖定，實現(xiàn)高碳路徑的解構(gòu)與低碳路徑的重構(gòu)，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)低碳化、綠色化發(fā)展十分必要，這就需要從技術(shù)和制度兩方面實現(xiàn)“解鎖”。

為實現(xiàn)高碳路徑鎖定向低碳路徑鎖定轉(zhuǎn)變，未來能源政策優(yōu)化需要從以下方面著手：一是加大新節(jié)能技術(shù)研發(fā)。繼續(xù)推廣可再生能源技術(shù)創(chuàng)新以及煤炭清潔化技術(shù)，對儲能技術(shù)、石墨烯等新材料發(fā)明給予重點支持，鼓勵建立以企業(yè)為主體、多方參與的研發(fā)體系。二是從制度上保障能源高效利用和新技術(shù)有效擴(kuò)散。利用財政金融政策、政府產(chǎn)業(yè)政策支持能源效率高的行業(yè)或企業(yè);對于新能源技術(shù)研發(fā)公司在初始階段給予政策支持，政府主動協(xié)助相關(guān)技術(shù)企業(yè)進(jìn)行市場渠道拓展，縮短優(yōu)秀成果產(chǎn)業(yè)化過程。三是明確參與主體的功能定位，理順參與主體的利益關(guān)系。對于可再生能源電力市場參與企業(yè)、電網(wǎng)公司、地方政府和用電主體，制定動態(tài)的激勵機(jī)制，充分調(diào)動參與主體消納清潔能源的積極性。四是建設(shè)全民節(jié)能的社會體系。對酒店、企事業(yè)單位、大型場所進(jìn)行節(jié)能工程改造，對能源過度浪費現(xiàn)象加強(qiáng)監(jiān)管并制定懲罰措施。對居民用電行為進(jìn)行節(jié)能教育宣傳，反對家庭電能浪費，鼓勵居民安裝清潔能源設(shè)施，最終形成全民節(jié)能的社會體系。

(二)由傳統(tǒng)化石能源向可再生能源轉(zhuǎn)變

隨著環(huán)境污染的加劇，世界各國均將可再生能源作為新的能源戰(zhàn)略目標(biāo)[8-9]。經(jīng)過40年的發(fā)展和普及，我國的可再生能源投資規(guī)模已達(dá)到世界首位。無論是陸上風(fēng)電還是太陽能光伏發(fā)電，都已經(jīng)在全國有條件的區(qū)域遍地開花。未來我國能源需求的增量部分主要來源于可再生能源，因此我國的可再生能源規(guī)模還有較大的增長空間。隨著我國電氣化時代的到來，化石能源將逐漸被可再生能源取代，火力發(fā)電將成為電力系統(tǒng)的調(diào)峰用電。

為實現(xiàn)由傳統(tǒng)化石能源向可再生能源轉(zhuǎn)變，未來可再生能源政策優(yōu)化需要從以下方面著手：一是傳統(tǒng)能源的清潔化利用。采取多種途徑推動優(yōu)質(zhì)能源替代民用散煤，大力推廣煤改氣、煤改電工程。繼續(xù)加大煤炭清潔高效的利用技術(shù)研發(fā)。二是優(yōu)化區(qū)域?qū)用娴碾娏ε渲谩？稍偕茉捶植疾痪鶆颍┙o方和需求方在空間區(qū)域上不匹配、不協(xié)調(diào)。應(yīng)該從全局視角統(tǒng)一調(diào)配不同區(qū)域和不同能源品種的需求和供應(yīng)。針對遠(yuǎn)距離跨區(qū)域電網(wǎng)傳輸?shù)碾姄p率過高的問題，對電網(wǎng)系統(tǒng)進(jìn)行升級改造，建設(shè)全局特高壓電網(wǎng)設(shè)施。三是以電動汽車為抓手，助推能源轉(zhuǎn)型。電動汽車未來將逐漸替代傳統(tǒng)汽車，我國要抓住歷史機(jī)遇，制定合理的電動汽車推廣計劃，加大電動汽車技術(shù)研發(fā)，在原有加油站和加氣站布局基礎(chǔ)上建立便利化、網(wǎng)絡(luò)化和智能化的充電樁設(shè)施。四是推動可再生能源市場化改革。改變可再生能源依靠政府“輸血”的局面，建設(shè)可再生能源內(nèi)在動力發(fā)展機(jī)制，對可再生能源不同發(fā)展階段和不同能源品種實施價格類和數(shù)量類組合政策，發(fā)揮政策的組合效應(yīng)。將可再生能源配額制與碳市場交易機(jī)制有效銜接，建立傳統(tǒng)能源與可再生能源的懲罰和激勵制度。

(三)由傳統(tǒng)能源技術(shù)向智慧能源技術(shù)轉(zhuǎn)變

地理位置分散、生產(chǎn)規(guī)模小、能量隨機(jī)性和波動性較大等特點阻礙了可再生能源的充分發(fā)揮。通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)將分散在全球各地的能源收集設(shè)備有效聯(lián)結(jié)起來，組成全局“能源互聯(lián)網(wǎng)”，能夠改變傳統(tǒng)的用能依賴和消費模式，促進(jìn)可再生能源的廣泛應(yīng)用，緩解全球氣候變化壓力。“互聯(lián)網(wǎng)+”智慧能源將互聯(lián)網(wǎng)思維滲透到傳統(tǒng)能源行業(yè)，能實現(xiàn)能源消費者、能源管理者、能源供應(yīng)者、能源服務(wù)企業(yè)之間的互聯(lián)互通，與能源有關(guān)的商業(yè)模式、研發(fā)模式、運(yùn)營模式、服務(wù)模式等都將面臨重構(gòu)甚至顛覆。為了把握這一歷史機(jī)遇，我國已經(jīng)明確提出“互聯(lián)網(wǎng)+智慧能源”的發(fā)展路線圖，即通過互聯(lián)網(wǎng)促進(jìn)能源系統(tǒng)扁平化，推進(jìn)能源生產(chǎn)與消費模式革命，提高能源利用效率，推動節(jié)能減排。

為實現(xiàn)由傳統(tǒng)能源技術(shù)向智慧能源技術(shù)轉(zhuǎn)變，未來相關(guān)政策優(yōu)化需要從以下方面著手：一是加大能源互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。利用信息技術(shù)，開發(fā)建設(shè)基于大數(shù)據(jù)、云計算和物聯(lián)網(wǎng)等相關(guān)的能源供給、監(jiān)測、調(diào)度、需求為一體的信息服務(wù)平臺，改造電網(wǎng)傳送技術(shù)，建設(shè)超高壓電力傳輸網(wǎng)絡(luò)。建設(shè)“源—網(wǎng)—荷—儲”協(xié)調(diào)發(fā)展、集成互補(bǔ)的能源互聯(lián)網(wǎng)。二是大力支持儲能技術(shù)研發(fā)。通過對儲能技術(shù)的研發(fā)，為可再生能源的利用和管理提供技術(shù)基礎(chǔ)，也為能源互聯(lián)網(wǎng)的構(gòu)建提供可行性保障。三是構(gòu)建全方位、多主體的能源互聯(lián)網(wǎng)平臺。將分布式能源、電網(wǎng)、電動汽車和家庭發(fā)電組成能源互聯(lián)網(wǎng)平臺，依托能源智能管理系統(tǒng)，實現(xiàn)用戶需求的適時響應(yīng)，并基于用戶需求端開發(fā)智能供電系統(tǒng);依托新能源、儲能、柔性網(wǎng)絡(luò)和微網(wǎng)等技術(shù)，實現(xiàn)分布式能源的高效、靈活接入以及生產(chǎn)、消費一體化;依托能源市場交易體系建設(shè)，逐步實現(xiàn)能源網(wǎng)絡(luò)的開放共享。

(四)由以政府調(diào)控為主向市場引導(dǎo)為主轉(zhuǎn)變

由于一些能源行業(yè)的自然壟斷性，能源市場化改革一直是社會各界廣泛關(guān)注的議題。長期以來，能源市場價格受到政府管控，雖然經(jīng)歷了多年的市場化改革和探索，成品油價格已經(jīng)基本實現(xiàn)市場化，但是天然氣和電力的市場化改革還未實現(xiàn)。天然氣方面主要原因是天然氣供給來源和供給渠道的特殊性，具有自然壟斷性，因此天然氣市場化改革緩慢。在需求方面，居民用氣交叉補(bǔ)貼較為嚴(yán)重，還未出臺工商業(yè)用氣和居民用氣的市場化政策。目前網(wǎng)運(yùn)分開方向已經(jīng)確定，相關(guān)政策開始鼓勵多方主體參與建設(shè)天然氣管道，市場主體的活力得到進(jìn)一步激發(fā)。在電力供給方面，由于涉及利益主體眾多，再加上技術(shù)上的限制，電價一直采用政府的定價，因此電力市場化改革一直相對滯后。

為實現(xiàn)能源產(chǎn)業(yè)由以政府調(diào)控為主向市場引導(dǎo)為主的轉(zhuǎn)變，未來相關(guān)政策優(yōu)化需要從以下方面著手：一是通過市場化手段，促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化。減少政府干預(yù)，改革能源產(chǎn)業(yè)行政審批制度，發(fā)展混合所有制模式，建立包含污染成本的能源價格定價機(jī)制，促進(jìn)企業(yè)節(jié)能減排技術(shù)改革。二是繼續(xù)完善天然氣和電力的市場化改革。對電網(wǎng)、發(fā)電企業(yè)等繼續(xù)加快市場化改革進(jìn)程，加快推進(jìn)配售電改革，打破壟斷，推動天然氣和電力企業(yè)市場化改革。對油氣基礎(chǔ)設(shè)施、油氣管網(wǎng)運(yùn)營機(jī)制進(jìn)行市場化改革，鼓勵更多的社會主體參與天然氣開采、進(jìn)口，加快管道、LNG接收站、儲氣等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公平開放，通過增加競爭來降低成本[10]。三是逐步取消政府對可再生能源的巨額補(bǔ)貼機(jī)制，建立可再生能源市場化交易機(jī)制。四是加大改革創(chuàng)新力度，推進(jìn)適應(yīng)可再生能源特點的電力市場體制機(jī)制改革示范，逐步建立新型電力運(yùn)行機(jī)制和電價形成機(jī)制，積極探索多部制電價機(jī)制。

(五)由國內(nèi)供給體系向國際供給體系轉(zhuǎn)變

隨著我國能源結(jié)構(gòu)向清潔化、低碳化轉(zhuǎn)型，尤其是在煤改氣工程以后，石油和天然氣短缺更加嚴(yán)重。我國未來將進(jìn)入電氣時代，這將進(jìn)一步刺激石油和天然氣等資源的需求。因此，能源供給體系從國內(nèi)供給轉(zhuǎn)向國際市場供給將是重要的戰(zhàn)略布局。要通過加強(qiáng)對外能源貿(mào)易，開拓能源海外市場緩解我國能源供需矛盾，從而保證我國能源安全。按照互利共贏、多元合作的思維融入并構(gòu)建相對安全的國際能源供給體系，是未來的戰(zhàn)略選擇。

為實現(xiàn)由國內(nèi)供給體系向國際供給體系轉(zhuǎn)變，未來相關(guān)政策優(yōu)化需要從以下方面著手：一是在已有能源貿(mào)易合作的基礎(chǔ)上，重點加強(qiáng)與“一帶一路”沿線國家的能源合作。該區(qū)域的石油剩余探明儲量為1338億噸，占世界總儲量的57%;天然氣剩余探明儲量為155萬億立方米，占世界總儲量的78%。從區(qū)位上看，“一帶一路”密切聯(lián)系著能源消費國和能源生產(chǎn)國，優(yōu)化能源配置、增進(jìn)能源合作是沿線各方共同的意愿[11]。因此，中國應(yīng)該繼續(xù)加大與沿線國家和地區(qū)能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與合作，依托中緬油氣管道項目、中俄天然氣管道項目、中巴經(jīng)濟(jì)走廊等項目帶動多方能源合作。在沿線國家開展區(qū)域電網(wǎng)升級改造，建立安全高效的油氣管道。二是繼續(xù)推行國內(nèi)能源企業(yè)“走出去”戰(zhàn)略。重點支持并打造一批能源“走出去”明星企業(yè)，通過與國外能源供給方建立聯(lián)合開發(fā)、共同受益的合作項目，打造命運(yùn)共同體。要積極開拓石油、天然氣供給新渠道，構(gòu)建多元化的能源供給體系。三是借助信息技術(shù)和“互聯(lián)網(wǎng)+”智慧能源的手段，搭建能源主要生產(chǎn)國的全球能源互聯(lián)網(wǎng)。優(yōu)先建設(shè)“一帶一路”沿線國家和地區(qū)的能源互聯(lián)網(wǎng)[12]，將“一帶一路”沿線國家和地區(qū)的煤、電、水、風(fēng)、光等各類能源轉(zhuǎn)化為電，并遠(yuǎn)距離傳輸，最大限度地提高能源的效益和經(jīng)濟(jì)性，帶動各國的經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展。通過“一帶一路”沿線國家和地區(qū)能源網(wǎng)絡(luò)輻射歐洲、中東、非洲和美洲等其他地區(qū)，增強(qiáng)國際能源事務(wù)話語權(quán)。