首先需要強(qiáng)調(diào)的是，由“氣荒”引發(fā)的社會(huì)恐慌，不是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，它往往發(fā)生在突發(fā)事件(如極端天氣)的個(gè)別幾天(也就是術(shù)語(yǔ)所稱的“高月高日”)。高月高日的供應(yīng)缺口是高月均日的若干倍，難以通過(guò)壓減用戶的方式填平，因而引發(fā)公眾對(duì)于“氣荒”的恐慌。

而在2017年的采暖季，在供給側(cè)，天然氣的供應(yīng)緊張受多方面因素的共同作用。具體而言，在技術(shù)層面，天然氣上下游產(chǎn)業(yè)技術(shù)規(guī)范的脫節(jié)(上游的供氣企業(yè)與下游的燃?xì)馄髽I(yè)的日調(diào)峰的責(zé)任不清晰)是高月高日缺口存在的成因之一。而且，由于天然氣的特許經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象，城市燃?xì)馄髽I(yè)難以跨級(jí)買氣填平缺口。另外，由于生產(chǎn)工藝等條件限制，部分工業(yè)用戶的天然氣不可中斷。而在價(jià)格層面，國(guó)家對(duì)居民用氣價(jià)格的管制會(huì)使上游供氣企業(yè)與下游燃?xì)馄髽I(yè)產(chǎn)生趨利的心理，加速天然氣的供應(yīng)緊張。另外，在2017年采暖季，來(lái)自中亞的管道氣上游進(jìn)氣量遭到削減，進(jìn)一步惡化了供應(yīng)緊張的局面。

而在需求側(cè)，在政策制定階段，環(huán)保部門(mén)與能源部門(mén)缺乏有效溝通，在“雙替代”指標(biāo)制定時(shí)沒(méi)有充分考慮氣源供應(yīng)的問(wèn)題。在政策執(zhí)行階段，下級(jí)政府的層層加碼帶來(lái)了大量的新增改造，這也導(dǎo)致了我國(guó)在2017年供暖季的天然氣供需失衡。下面我們對(duì)層層加碼的成因進(jìn)行剖析。

理論與現(xiàn)實(shí)

“層層加碼”原指經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)經(jīng)中央政府提出后，會(huì)沿著地方政府的層級(jí)而逐漸加碼和放大的現(xiàn)象。實(shí)際上，層層加碼的現(xiàn)象也同樣存在于“雙替代”的指標(biāo)分配中。如下表所示，層層加碼由兩部分組成，一部分是指標(biāo)在計(jì)劃制定階段的國(guó)家一省一市層級(jí)指標(biāo)的逐級(jí)累加(山西省和河南省較為明顯)，另一部分是在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程的超額完成(6個(gè)省1直轄市都出現(xiàn))。還有一點(diǎn)值得一提的是，實(shí)際完成的改造戶數(shù)并不等同于最終的通氣戶數(shù)。

借用避責(zé)行為研究的開(kāi)山之作《避責(zé)中的政治》(“ThePoliticsofBlameAvoidance”)中的理論，政府官員的行為動(dòng)機(jī)分為邀功(creditclaimingblameavoidancegoodpolicy)三類。實(shí)際上，不少關(guān)于政府官員行為的研究也證明了這三種動(dòng)機(jī)在現(xiàn)實(shí)的政治生活中往往處于共存狀態(tài)，彼此間相互影響。對(duì)于我們研究的“層層加碼”現(xiàn)象，單用其中一種動(dòng)機(jī)是解釋不通的。例如，一種關(guān)于層層加碼的可能的解釋為，地方政府出于避責(zé)的考慮，害怕最終無(wú)法完成上級(jí)的指標(biāo)，所以向下級(jí)政府提出了一個(gè)更高的要求。但是如果純粹從避責(zé)出發(fā)，地方政府在計(jì)劃制定時(shí)應(yīng)該考慮“留有余地”，不應(yīng)該主動(dòng)在既定指標(biāo)上加碼，而是應(yīng)該盡可能壓低指標(biāo)。另一方面也有人指出，層層加碼實(shí)際上是一種“取法其上，僅得其中;取法其中，僅得其下”的策略，為了保證最終完成上級(jí)政府分配的指標(biāo)，地方政府也可以制定一個(gè)不容易完成的高目標(biāo)，并以此激勵(lì)本級(jí)政府和下級(jí)政府拿出更高的干勁實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)。而且如果純粹出于邀功的考慮，這樣一種高目標(biāo)顯示出“高姿態(tài)”，也更容易吸引上級(jí)政府的關(guān)注，但事實(shí)上不少基層政府制定的目標(biāo)只是稍高于上級(jí)政府的目標(biāo)，確保其能被執(zhí)行，使基層政府避免被問(wèn)責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。因此，在下文的分析中，我們會(huì)從邀功、避責(zé)和善治三個(gè)方面一起進(jìn)行討論。

值得一提的是，在我們所關(guān)注的“層層加碼”現(xiàn)象背后，邀功主要表現(xiàn)為政府官員對(duì)政治晉升的追求。公共部門(mén)的多重委托一代理關(guān)系使其呈現(xiàn)出組織目標(biāo)多元性與模糊性的特征。由于產(chǎn)出難以度量，并且政府官員在多維任務(wù)下缺乏顯性激勵(lì)，因此公共部門(mén)中的邀功行為，主要體現(xiàn)在對(duì)晉升、選票的追求上;而中國(guó)語(yǔ)境下，政府官員的邀功行為就反映在對(duì)政治晉升的追求上。周黎安等人認(rèn)為，“層層加碼”現(xiàn)象的出現(xiàn)與我國(guó)“層層分包”的行政體制和多層級(jí)的官員政治錦標(biāo)賽(一種晉升模式)有著內(nèi)在的關(guān)聯(lián)。“層層加碼”的最終出現(xiàn)取決于地方官員激勵(lì)的性質(zhì)，而這與政治錦標(biāo)賽緊密相連。

結(jié)合田野調(diào)查的分析

在對(duì)“層層加碼”的具體動(dòng)機(jī)進(jìn)行分析之前，我們針對(duì)訪談結(jié)果梳理出了幾個(gè)在討過(guò)程中被頻繁提及的高頻詞“政治任務(wù)”“環(huán)保壓力”以及“問(wèn)責(zé)”。

首先是“政治任務(wù)”。在前文對(duì)J市和K市配套的監(jiān)督管理措施的梳理中，我們發(fā)現(xiàn)兩個(gè)城市都成立了由市長(zhǎng)等牽頭的高規(guī)格領(lǐng)導(dǎo)小組，并頻繁召開(kāi)工作會(huì)議，推進(jìn)“氣代煤”“電代煤”的工作進(jìn)展。在J市2018年1月編寫(xiě)的工作情況匯報(bào)中就有提到“層層傳導(dǎo)壓力，傳導(dǎo)責(zé)任”。J市發(fā)改委的工作人員解釋道:“這個(gè)壓力實(shí)際上就是一種目標(biāo)責(zé)任，這是一種必須得把目標(biāo)完成的壓力”。另一方面，在這些頻繁召開(kāi)的工作會(huì)議上，不同的縣都需要匯報(bào)工作進(jìn)展。萬(wàn)一其他地方都完成了工作就只有你(這個(gè)地方)沒(méi)有完成，同行壓力也會(huì)使縣領(lǐng)導(dǎo)臉上掛不住。而在K市發(fā)改委的工作人員看來(lái)，“氣代煤”無(wú)疑是一個(gè)政治任務(wù)，“責(zé)任人這么明確，還有督導(dǎo)組，誰(shuí)敢不完成”。他坦白在他眼里“氣代煤”的完成戶數(shù)就是一個(gè)必須完成的硬指標(biāo)，“即使明天拆今天也得通上氣”。也正是在這種將“氣代煤”視為政治任務(wù)的看法下，K市極力地避免群眾受凍的事故發(fā)生，在2017年的采暖季，當(dāng)?shù)卣踔磷蕴脱鼮榍в鄳舸迕癜l(fā)放“小太陽(yáng)”電取暖器。

其次是“環(huán)保壓力”。近年來(lái)上級(jí)政府與社會(huì)各界對(duì)環(huán)保給予了高度的關(guān)注。環(huán)保督查的力度大，雖然其他工作也有督查，但環(huán)保督查的頻率最高。另一方面，對(duì)于基層政府工作人員而言，環(huán)保工作的面特別寬，除了“雙替代”外，基層環(huán)保工作還包括散亂污企業(yè)、小作坊的取締等。“氣代煤”工程的推進(jìn)也占據(jù)了這些基層干部工作中很大的比例。以K市b縣的社區(qū)書(shū)記為例，該社區(qū)有3000多戶人家。在2017年下半年，她每天都要花費(fèi)大量的時(shí)間精力在動(dòng)員宣傳、推進(jìn)施工等方面，工作強(qiáng)度極大，而且大概每半個(gè)月或一個(gè)月就要對(duì)村民進(jìn)行走訪。正因如此，有基層的政府工作人員向我們抱怨“權(quán)責(zé)不對(duì)等”。

而在“問(wèn)責(zé)”方面，J市整體的問(wèn)責(zé)力度稍弱于K市。具體來(lái)說(shuō)，雖然往年也有空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的現(xiàn)象，但應(yīng)該沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)因?yàn)榇吮幻饴殹６遥m然J市政府在《2017年散煤治理工作方案》中也提到了一些“氣代煤”改造可能的獎(jiǎng)懲措施，如前文提到的保證金制度、一票否決制等，但在實(shí)際的執(zhí)行過(guò)程中有點(diǎn)紙上談兵的意味，并沒(méi)有得到真正的施行。當(dāng)然這可能主要因?yàn)?017年采暖季環(huán)保部也承認(rèn)了“氣代煤”的工作受挫，這種情況下進(jìn)度未完成不會(huì)被追究責(zé)任。反觀K市，可能是受2017年K市環(huán)保局局長(zhǎng)因常年空氣質(zhì)量欠佳被免職的影響，K市的量化問(wèn)責(zé)就執(zhí)行得比較嚴(yán)格，而且還將標(biāo)準(zhǔn)收嚴(yán)。針對(duì)市定的SO2小時(shí)濃度超標(biāo)的現(xiàn)象，K市緊急召開(kāi)2次全市警示大會(huì)，對(duì)相關(guān)縣委、縣政府通報(bào)批評(píng);約談4名縣(區(qū)市)長(zhǎng)，對(duì)9縣16名分管負(fù)責(zé)人誡勉談話，對(duì)44名工作人員量化問(wèn)責(zé)。另外，針對(duì)基層分局個(gè)別工作人員履職不到位的問(wèn)題，K市的環(huán)保部門(mén)也組織開(kāi)展了為期一個(gè)月的紀(jì)律作風(fēng)整頓，一次性對(duì)9名履職不到位的工作人員進(jìn)行了問(wèn)責(zé)處理。但當(dāng)K市的政府人員在被問(wèn)及是否會(huì)因“氣代煤”完成不力而被問(wèn)責(zé)時(shí)，他們也表示不太清楚，原因之一與J市不追究責(zé)任的原因類似，另一個(gè)原因就是當(dāng)?shù)卮蟛糠挚h都完成了市定任務(wù)，所以也不清楚完成不力的懲罰措施。

雖然J市和K市(應(yīng)該)都沒(méi)有出現(xiàn)因“氣代煤”完成不力而被問(wèn)責(zé)的情況，但全國(guó)其他地方是存在考核與問(wèn)責(zé)的，如河北省通報(bào)了2017年度大氣污染綜合治理考核結(jié)果8，但并未涉及獎(jiǎng)懲措施。而邢臺(tái)市也通報(bào)了2017年邢臺(tái)市“雙替代”工作的完成情況，并實(shí)施“一票否決”，對(duì)未完成任務(wù)的縣市區(qū)給予年度環(huán)保工作不得評(píng)為先進(jìn)的懲罰。

回到“層層加碼”的問(wèn)題上，對(duì)于省一級(jí)的加碼，J市在國(guó)家一省的層級(jí)基本沒(méi)有進(jìn)行加碼(國(guó)家指標(biāo)11.1991萬(wàn)戶，省級(jí)指標(biāo)11.2萬(wàn)戶);但山西省額外對(duì)非“2+26”城市K市提出了10萬(wàn)戶的“雙替代”改造要求。據(jù)K市發(fā)改委的工作人員介紹，如果山西省不對(duì)非“2+26”城市安排改造任務(wù)的話，這些城市的環(huán)保指標(biāo)很可能也無(wú)法完成。通過(guò)對(duì)《山西省2017—2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》的附件的查證，我們發(fā)現(xiàn)山西省對(duì)省內(nèi)11個(gè)城市都從PM2.5、SO2、重污染天數(shù)三方面提出了各市空氣質(zhì)量改善目標(biāo)，K市在這三個(gè)指標(biāo)上至少需要實(shí)現(xiàn)30%的下降比例，大氣環(huán)境質(zhì)量改善的任務(wù)艱巨。另外，前文也提到了近年來(lái)地方政府面臨著越來(lái)越大的環(huán)保壓力，這種壓力會(huì)一層一層地向下傳遞。在這種環(huán)保高壓下，省級(jí)改造指標(biāo)的加碼較大可能是出于避責(zé)，邀功和善治的邏輯也可以解釋得通。

而從省到市一級(jí)的加碼，J市和K市在省一市的層級(jí)都出現(xiàn)了加碼(J市:省11.2萬(wàn)戶，市15.38萬(wàn)戶;K市:省10萬(wàn)戶，市11.9萬(wàn)戶)。這種加碼則主要由于省政策在給市政府安排指標(biāo)的時(shí)候?qū)?shí)際情況的不了解。在確村確戶后，K市制定的改造指標(biāo)比省指標(biāo)多出1.9萬(wàn)，這其實(shí)是一個(gè)自然的增長(zhǎng)。因?yàn)樵趯?shí)際改造的過(guò)程中，施工隊(duì)伍不可能每個(gè)村都卡著一定的改造戶數(shù)，往往都是整村改造的，因此最終結(jié)果會(huì)比原來(lái)的要多。這是導(dǎo)致市一級(jí)指標(biāo)增長(zhǎng)的主要原因，J市的原因也與此類似。

而在縣一級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府(鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、村等)的指標(biāo)分配中，首先考慮的是必須完成市安排的任務(wù)，如果完成不力的話可能會(huì)被問(wèn)責(zé)。這也導(dǎo)致了縣在下級(jí)政府中分配任務(wù)的時(shí)候會(huì)優(yōu)先保證能夠達(dá)到總額，制定目標(biāo)的時(shí)候會(huì)稍高于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。但是，改造指標(biāo)在基層政府中的分配是相對(duì)靈活的。在確保能實(shí)現(xiàn)上級(jí)要求的總額后，縣允許下級(jí)政府在指標(biāo)分配上的微調(diào)。因?yàn)閷?shí)際操作過(guò)程中可能會(huì)發(fā)現(xiàn)一些不利于“氣代煤”改造的家戶，這種情況下各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間調(diào)整一下是可以的。而如果順著這種方式理解的話，基層政府干部在績(jī)效考核中面臨的壓力并不是完全剛性的。

另外，值得一提的是，雖然善治這個(gè)動(dòng)機(jī)在上述“層層加碼”的具體原因分析過(guò)程中并未能完全體現(xiàn)，但實(shí)際上，它也是部分基層工作人員的行為動(dòng)機(jī)。首先必須承認(rèn)，“氣代煤”政策的確帶來(lái)了大氣環(huán)境質(zhì)量的改善。另外，我們走訪的J市c區(qū)是全市氣代煤完成質(zhì)量最好的區(qū)。該區(qū)發(fā)改委的工作人員始終將其視為一個(gè)惠民工程看待，并積極與用戶交涉。我們走訪的九個(gè)村莊里唯一一個(gè)已經(jīng)發(fā)放了居民用氣補(bǔ)貼的村莊就來(lái)自c區(qū)，村民們也切實(shí)感受到了“氣代煤”帶來(lái)的干凈方便等好處。而對(duì)這部分的基層工作人員來(lái)說(shuō)，善治的動(dòng)機(jī)在層層加碼中扮演一個(gè)更重要的角色。