煤電產(chǎn)能過剩背景下煤電項目的風(fēng)險應(yīng)對

2017-11-10 11:04:24 中呂能源法律服務(wù)圈　點(diǎn)擊量：評論 (0)

2017年8月14日，國家發(fā)改委等十六部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革防范化解煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險的意見》的通知(發(fā)改能源〔2017〕1404號，下稱1404號文)。我省作為煤電產(chǎn)能過剩嚴(yán)重的省份首當(dāng)其沖。就1404號文對煤電公司可能帶來的影響，筆者與行業(yè)主管部門、煤電企業(yè)的同仁進(jìn)行了探討，“觀望政策”成為了時下主流。結(jié)合我省煤炭資源整合的經(jīng)歷，筆者認(rèn)為煤電企業(yè)需要將未來的諸多風(fēng)險及應(yīng)對提上日程，本文將分兩期對此進(jìn)行簡要梳理。

一、1404號文的主要內(nèi)容及出臺背景

(一)1404號文主要內(nèi)容

1、未來煤電發(fā)展的主流是供給側(cè)調(diào)整，防范煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險

《關(guān)于推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革防范化解煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險的意見》開篇指出“煤電是保障我國電力供應(yīng)的基礎(chǔ)性電源。近年來，我國煤電行業(yè)的裝機(jī)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化……但是，受經(jīng)濟(jì)增速放緩、電力供需形勢變化等因素影響，煤電利用小時數(shù)持續(xù)下降，規(guī)劃和在建煤電項目規(guī)模較大，違規(guī)建設(shè)問題仍然存在，多個地區(qū)將會出現(xiàn)電力供應(yīng)過剩情況，防范化解煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險刻不容緩……”。該段論述簡明扼要的指出了我國當(dāng)前煤電發(fā)展的現(xiàn)狀，即看到煤電發(fā)展成績的同時，需要正視受經(jīng)濟(jì)增速放緩、電力供需形勢變化等因素影響，煤電發(fā)展形勢不容樂觀。煤電納入規(guī)劃及在建規(guī)模依然較大，在煤電領(lǐng)域，違規(guī)建設(shè)項目仍有一定規(guī)模、部分落后機(jī)組淘汰難度大、自備電廠管理仍有待進(jìn)一步規(guī)范，防范化解煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險刻不容緩。

2、化解煤電產(chǎn)能風(fēng)險的原則是以企業(yè)為主，淘汰落后、清理違規(guī)、嚴(yán)控新增、分類處置

文件還指出“發(fā)電企業(yè)要主動承擔(dān)主體責(zé)任，落實調(diào)控要求，做好人員安置、債務(wù)處理”。對未來發(fā)電裝機(jī)容量提出了“淘汰落后、清理違規(guī)、嚴(yán)控新增”的要求。1404號文同時規(guī)定了近期目標(biāo)和遠(yuǎn)期目標(biāo)，近期目標(biāo)淘汰、停建、緩建煤電產(chǎn)能5000萬千瓦以上;遠(yuǎn)期目標(biāo)“十三五”期間，全國停建和緩建煤電產(chǎn)能1.5億千瓦，淘汰落后產(chǎn)能0.2億千瓦以上，實施煤電超低排放改造4.2億千瓦、節(jié)能改造3.4億千瓦、靈活性改造2.2億千瓦。到2020年，全國煤電裝機(jī)規(guī)模控制在11億千瓦以內(nèi)。

主管部門考慮到煤電產(chǎn)能過剩的化解工作并不能一刀切，提出了分類處置的思想。一是，“違規(guī)項目”一律停工、停產(chǎn)，并根據(jù)實際情況依法依規(guī)分類處理;二是，項目具備合法手續(xù)，同時投資額已經(jīng)很大的，由企業(yè)自主決策選擇停建或繼續(xù)建設(shè)，但建成后暫不并網(wǎng);三是，涉及民生供熱、扶貧攻堅的在建項目，要把民生問題、扶貧工作擺在重要位置。

(二)1404號文出臺背景

從國家能源局將低熱值煤發(fā)電項目的核準(zhǔn)權(quán)限下放開始，煤電建設(shè)便成為地方政府拉動經(jīng)濟(jì)的一個重要手段。幾年來煤電擴(kuò)張的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了消納的增長速度。結(jié)合山西的實際情況看，全省發(fā)電裝機(jī)容量、上半年發(fā)電量與上半年全社會用電量存在較大差距，發(fā)電供應(yīng)能力嚴(yán)重富余。我省的情況其實是全國發(fā)電用電量對比的一個縮影。在這種情況下，主管部門自2016年就連續(xù)制定了一系列政策文件，嚴(yán)控煤電過剩產(chǎn)能：

2016年2月17日，《省級能源發(fā)展規(guī)劃管理辦法》;

2016年3月17日，國家發(fā)展改革委與國家能源局印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)我國煤電有序發(fā)展的通知》，指出“電力冗余省份要對現(xiàn)有納入規(guī)劃及核準(zhǔn)(在建)煤電項目(不含革命老區(qū)和集中連片貧困地區(qū)煤電項目)采取“取消一批、緩核一批、緩建一批”等措施，適當(dāng)放緩煤電項目建設(shè)速度”;

2016年9月13日，國家能源局印發(fā)《關(guān)于取消一批不具備核準(zhǔn)建設(shè)條件煤電項目的通知》。通知指出取消山西的陽煤遠(yuǎn)盛“上大壓小”熱電新建項目和晉能洪洞低熱值新建項目。文件還指出“要進(jìn)一步取消本地區(qū)其他不具備核準(zhǔn)(建設(shè))條件的煤電項目，牽頭開展項目前期工作的單位是‘取消一批’的責(zé)任主體”;

2016年10月10日，國家能源局印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步調(diào)控煤電規(guī)劃建設(shè)的通知》。在之前文件的基礎(chǔ)上，國家能源局明確指出“納入規(guī)劃項目尚未核準(zhǔn)的，暫緩核準(zhǔn);已核準(zhǔn)項目，尚未取齊開工必要支持性文件或取齊開工必要支持性文件尚未開工的(開工標(biāo)志為主廠房基礎(chǔ)墊層澆筑第一方混凝土)，暫緩開工建設(shè);2016年開工建設(shè)的，停止建設(shè);2015年底以前開工建設(shè)的，也要適當(dāng)調(diào)整建設(shè)工期，把握好投產(chǎn)節(jié)奏;對于存在未按核準(zhǔn)要求建設(shè)、未核先建及未達(dá)開工條件建設(shè)等違規(guī)建設(shè)行為的煤電項目，以及未按煤電有序發(fā)展政策措施要求取消、緩建的煤電項目，相應(yīng)省級發(fā)展改革委(能源局)要責(zé)令其立即停止建設(shè)”;

2017年2月10日，國家能源局印發(fā)《2017年能源工作指導(dǎo)意見的通知》指出“到2020年煤電裝機(jī)總規(guī)模控制在11億千瓦以內(nèi)。堅決清理違規(guī)項目，未核先建、違規(guī)核準(zhǔn)等違規(guī)建設(shè)項目一律停止建設(shè)。繼續(xù)實施煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，嚴(yán)格落實緩核、緩建等調(diào)控措施”;

2017年4月20日，國家能源局印發(fā)《關(guān)于發(fā)布2020年煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險預(yù)警的通知》，能源局再一次發(fā)布預(yù)警提示，山西作為風(fēng)險預(yù)警結(jié)果為紅色的省份，要暫緩核準(zhǔn)、暫緩新開工建設(shè)自用煤電項目(含燃煤自備機(jī)組)，并在國家指導(dǎo)下，合理安排在建煤電項目的建設(shè)投產(chǎn)時序。

從上述政策分析，嚴(yán)控煤電過剩產(chǎn)能一直是能源主管部門的重點(diǎn)。目的就是為了防止煤電出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性問題進(jìn)而導(dǎo)致行業(yè)的系統(tǒng)風(fēng)險，從宏觀上處理好需求與供應(yīng)、存量與增量、上游與下游的關(guān)系。從這個角度分析，未來一段時期內(nèi)主管部門及行政執(zhí)法部門仍將會按照上述文件的要求嚴(yán)格控制煤電發(fā)展。

二、1404號文給煤電企業(yè)帶來的風(fēng)險

(一)未核先建、違規(guī)核準(zhǔn)、批建不符、開工手續(xù)不全的煤電項目的風(fēng)險

1404號文指出“未核先建、違規(guī)核準(zhǔn)、批建不符、開工手續(xù)不全等違規(guī)煤電項目一律停工、停產(chǎn)，并根據(jù)實際情況依法依規(guī)分類處理”。處于這類情況的企業(yè)負(fù)責(zé)人較為關(guān)注“依法依規(guī)分類處理”如何理解?

1、未核先建、批建不符項目的風(fēng)險

《企業(yè)投資項目核準(zhǔn)和備案管理條例》第十八條規(guī)定，實行核準(zhǔn)管理的項目，企業(yè)未依照本條例規(guī)定辦理核準(zhǔn)手續(xù)開工建設(shè)或者未按照核準(zhǔn)的建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容等進(jìn)行建設(shè)的，由核準(zhǔn)機(jī)關(guān)責(zé)令停止建設(shè)或者責(zé)令停產(chǎn)，對企業(yè)處項目總投資額1‰以上5‰以下的罰款;對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處2萬元以上5萬元以下的罰款，屬于國家工作人員的，依法給予處分。

責(zé)任編輯：lixin

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