本文對近40年來我國電力體制演變進行了理論解析，認為“國有經濟在電力行業(yè)中發(fā)揮主導作用，同時電力作為基礎性行業(yè)要承擔國民經濟宏觀調控的職能”是我國電改不同于其他國家的制度前提。

文章還分析了不同發(fā)展階段我國電力體制改革的驅動力量，并指出“5號文”的本質是在電力行業(yè)內部的一次國資國企改革，而“9號文”則僅是對傳統(tǒng)電力體制的自我完善。文章根據目前電改中存在的問題，強調了電力體制改革堅持市場化方向的必要性及著力點。

同時，由于現有電力體制自我完善的回旋余地依舊較大，所以真正的體制變革或許要以十年期為界來審視，而這段時間正是我們深化理論和認識的重要時期。

中國社科院財經戰(zhàn)略研究院成本與價格研究室副研究員

中國電力體制由整個經濟體制及電力行業(yè)在國民經濟中的定位和功能所決定，改革開放之前如此，改革開放至今仍是如此。我國電力體制改革不同于國外的制度前提在于，國有經濟在電力行業(yè)中發(fā)揮主導作用，同時電力作為基礎性行業(yè)要承擔國民經濟宏觀調控的職能。

這兩點塑造了電力行業(yè)的短期資源配置機制和長期動態(tài)平衡機制。同時，當前電力發(fā)展面臨的一些改革難題，也可以從這一制度前提及隨后的行業(yè)體制沿革中追溯。

電力體制改革的起點

改革開放之前，國家的計劃經濟體制和電力行業(yè)的功能定位決定了當時的電力體制——計劃經濟體制使得電力資源配置中的價、量、投資的決定權高度集中，電力在國民經濟中的作用則成為計劃定價、定量、定投資的主要依據。

當時，為了支撐國民經濟增長，電價受到嚴格控制并被嚴重扭曲，結果造成了“六五”期間(1981-1985年)的平均銷售電價反而比“一五”期間(1953—1957年)下降30%，而同期供電成本則在不斷提高。電力與其他行業(yè)形成了中央財政強預算約束下的行業(yè)交叉補貼，這造成電力行業(yè)既缺乏發(fā)展動力又缺乏效率，成為當時國民經濟發(fā)展的瓶頸。

改革開放之初，中央財政集中辦電資本嚴重匱乏，“讓電力行業(yè)具備‘以電養(yǎng)電’的能力”成為迫切的需求，在這種背景下，“集資辦電”應運而生。

集資辦電，就是把國家統(tǒng)一建設電力和統(tǒng)一電價的辦法，改為鼓勵地方、部門和企業(yè)投資建設電廠，并對部分電力實行多種電價的辦法。集資辦電直接形成了多元投資主體，其中的電價改革則提供了投資激勵。

具體來講，伴隨著投融資體制改革，為保障投資激勵，電價具備了回收投資成本的功能，從而形成成本加成的定價特征。與此相適應，定價權需要分散化，即下放給地方政府。成本加成的定價特征和地方政府的定價自主權，共同帶動了多元投資主體的投資快速增長：一方面，這迅速消除了電力行業(yè)對其他行業(yè)(主要是工業(yè))的交叉補貼;另一方面，帶動的投資遠遠超過了補償性增長的水平。

如何看待集資辦電時期的探索

集資辦電及相關政策確實帶來許多變化，但決定體制演變的根本的制度性因素均未改變。實際上，集資辦電及相關政策雖然為體制探索爭取了時間，但其本身不具備走向市場化的條件，甚至作為一種偏向性政策，反倒引發(fā)了一系列問題。

國有經濟在電力行業(yè)的主體地位和主導作用并沒有因為集資辦電而改變。

集資辦電帶來的投資主體多元化，主要是地方政府所代表的國有經濟主體的多元化，私人和外資投資雖然份額相對提高，但主要是作為補充。隨著政企分開、國企改革、投融資體制改革、財稅體制改革的推進，“為電力行業(yè)國有經濟發(fā)展提供一種長期發(fā)展機制”成為電力體制演化的內在動力。

電力行業(yè)在宏觀調控的作用并沒有因為集資辦電而弱化，只是伴隨著經濟體制改革，以及行業(yè)和經濟形勢的變化，其宏觀調控的作用方式要相應變化而已。

集資辦電以來，電力行業(yè)對國民經濟的宏觀調控作用主要通過電價傳導。然而，“電價對行業(yè)投資的激勵作用”與“電價的宏觀調控作用”不可避免地會產生協(xié)調難題。如何用穩(wěn)定的定價機制來實現協(xié)調成為集資辦電時期電力體制調整的重要內容。

實際上，由于存在“不可避免”的“協(xié)調難”問題，這種協(xié)調只可能以調整集資辦電相關政策的結局收尾，無法改變電力行業(yè)強大的宏觀調控作用

電力行業(yè)作為國民經濟基礎性行業(yè)的定位，要求其必須保證國民經濟的穩(wěn)定可靠電力供給，因而電力體制改革在整個經濟體制改革進程中相對穩(wěn)妥緩慢。

實際上，在國外壟斷行業(yè)的市場化改革中，電力部門基本上都是最晚推進的。中國同樣如此，集中表現在計劃電量制一直保持了穩(wěn)定。實際上，集資辦電時期的計劃電量制只是下放了部分分電權，地方投資形成的電量分配仍處于計劃電量制框架內，通過分電規(guī)則的局部調整實現收益的地方化。

上述三方面的內容從根本上決定著集資辦電的出臺和演化，也決定了集資辦電很難直接走向市場化，而偏向型的政策設計特征也給后續(xù)改革埋下了隱患，最為突出的便是電價交叉補貼。

改革開放之初，我國居民(以照明為主)電價最高，電價結構基本反映成本結構。集資辦電之后，居民電價迅速地相對下降。這并非居民電價的絕對下降，而是工業(yè)電價等因多種電價政策而產生的絕對快速上升，進入上世紀90年代，兩種電價便出現倒掛。

但由于當時居民收入較低，電價敏感性較高，且面臨高通脹壓力(上世紀80年代末90年代初)，政府很難直面這一問題，更不愿引發(fā)社會壓力，因此居民電價整體保持了穩(wěn)定，并持續(xù)至今。

電力資源配置機制的制度化

隨著上世紀90年代國民經濟的發(fā)展和經濟體制改革的推進，“讓電力行業(yè)資源配置機制更加制度化”成為日益強烈的需求。

黨的十四大提出“建立社會主義市場經濟體制”以后，全國經濟體制改革目標和基本原則得到系統(tǒng)化和具體化發(fā)展，電力體制改革的思路和方案逐步清晰。

當時，一方面，中央所屬電力國有經濟需要改革;另一方面，集資辦電培育的龐大地方電力國有經濟也需要改革。改革的重點是政企分開、轉變國企經營機制;同時，國有經濟布局的戰(zhàn)略性調整和國企脫困措施、國資管理體制探索均給國企效率提升創(chuàng)造了空間。這就為國有經濟與電力行業(yè)的利益一致性奠定了基礎。從而徹底消除了傳統(tǒng)公有制經濟難以適應行業(yè)和經濟發(fā)展要求的制度障礙。

由于電力體制改革相對于經濟體制改革的被動性，所以這種制度化安排必然要通過“自上而下”的方式推進。

值得注意，集資辦電時期盡管在地方層面上進行了有益的體制探索，但在國企經營機制、政府經濟管理職能、財稅體制、投融資體制上，地方是無力實現突破的。

因此，集資辦電時期“自下而上”的地方性制度創(chuàng)新，僅是電力體制“自上而下”改革的補充。所以可以看到，在1996年國家電力公司成立和1998年中央率先實現政企分開后，地方才逐步實現制度化的政企分開。

地方性制度創(chuàng)新也面臨著與宏觀調控的協(xié)調問題。例如，與集資辦電相伴隨的多種電價制度，給電價體系、技術路線、環(huán)境保護等造成的不利影響成為國家宏觀調控的掣肘。

為應對上世紀90年代前中期的高通膨，國家采取了強有力的宏觀調控措施才確保了經濟的“軟著陸”。為此，中央繼續(xù)強調電力行業(yè)是宏觀經濟調控的基礎和手段，突出了計劃電量制的重要性，并開始整頓電價秩序。

上世紀90年代末到本世紀初，中國電價制度取消了自集資辦電以來的雙軌制，實現了定價權的上收，初步形成了“計劃電量制加政府定價機制”的(短期)資源配置方式。

這種安排作為一種強激勵性的容量機制(穩(wěn)定投資預期，消除風險)，既與電力行業(yè)的資本需求相適應，又與國有企業(yè)的投資激勵相適應，而且國企具備的低資本成本和政治聯(lián)系，又強化了電力國企的投資競爭優(yōu)勢。而私人和外資企業(yè)的成本往往較高，被擠出市場也就不難理解。既能保障投資，又能降低電力成本，構成了電力市場的國企改革紅利。接下來需要的就是將這一資源配置機制制度化。

制度化的標志是2002年的“5號文”。需要注意，形式上的相似容易掩蓋性質上的差異。盡管“5號文”相比于2015年的“9號文”，“體制”改革特征更明顯，但這些政策均圍繞國企改革紅利進而實現宏觀調控職能而制定。

比如，廠網分離雖然與國際電力市場化改革的縱向結構分拆一致，但實質的落腳點是國企的專業(yè)化分工。集資辦電時期重發(fā)輕輸導致源網結構失衡(電網的快速增長直到上世紀90年代后期才出現)，因此廠網分離便成為一種保障電網投資激勵的選擇。另一方面，廠網分離本身也不是壟斷環(huán)節(jié)與競爭環(huán)節(jié)的有效分離，這種結構支撐不起競爭性市場。

此外，盡管有些事后諸葛的味道，但現在看來，“5號文”前后的競價上網試點無不以失敗告終，也是必然。因為競價上網是協(xié)調多元市場主體利益關系的一種嘗試，但從性質上講卻是對“計劃電量制加政府定價機制”的否定。除了市場結構和規(guī)則設計的缺陷外，根本原因還在于市場競爭紅利遠不及國企改革紅利來得巨大和清晰。所以，這里的邏輯不是因競價試點失敗而強化了計劃，而是電力行業(yè)發(fā)展的內在驅動力決定了競價試點只可能作為一種錦上添花的探索。

換言之，“5號文”的主要內容實際上在上世紀90年代就已基本清晰，其本質是在電力行業(yè)內部的一次國資國企改革。

盡管5號文是以“電力體制改革”方案的名義出現，其間也充滿了利益當事主體的復雜博弈，但刻意而為或博弈而成的改革方案最終體現的仍是客觀經濟規(guī)律的作用，即圍繞釋放國企改革紅利完成的制度構建。

當然，分析至此，對電力體制的描述仍缺少重要但常被忽略的一環(huán)，即國有企業(yè)的投資激勵不可避免地與電力行業(yè)長期的動態(tài)平衡產生沖突，原因在于國企投資激勵的單向性——市場形勢無法產生約束企業(yè)投資的經濟信號，更無力延伸到國資運營領域。這種沖突在國民經濟高速增長期并不突出，但當供求形勢變化時，問題便會凸顯。這種現象在上世紀90年代中期供求緊張形勢得到緩解時就已經表現出來。

以后，政府就開始采取階段性產能調控政策以維持電力行業(yè)的長期動態(tài)平衡：上世紀90年代中期，關停小火電;本世紀初，上大壓小;近年來以來開始推動煤電去產能。除此之外，這種由政府主導的動態(tài)調整機制也是中國電力行業(yè)特殊的技術進步機制，因為市場無法實現最優(yōu)技術組合，所以政府之手填補了這一空白。

總之，短期的資源配置機制和長期的動態(tài)調整機制，基本理順了集資辦電以來的國有企業(yè)、行業(yè)發(fā)展與宏觀調控，以及中央與地方(其中，地方利益的很大一部分是地方電力國企)間的關系。而這種電力資源配置機制一直維持至今。