作為推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的必然要求，防范化解煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險，目標(biāo)任務(wù)如何設(shè)定，工作如何推進(jìn)，電力安全穩(wěn)定供應(yīng)如何保證，地方和企業(yè)可以獲得哪些政策支持?

經(jīng)國務(wù)院同意，7月26日，國家發(fā)展改革委、國家能源局等16部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革 防范化解煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險的意見》(以下簡稱《意見》)，為煤電行業(yè)防范化解產(chǎn)能過剩風(fēng)險、轉(zhuǎn)型升級發(fā)展提供了行動指南。

煤電高效清潔發(fā)展水平顯著提升，但面臨形勢不容樂觀

近年來，我國煤電裝機(jī)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，節(jié)能減排水平大幅提升。截至2016年底，我國煤電總裝機(jī)9.43億千瓦，占電力總裝機(jī)比例降至57%。截至2016年底，累計完成煤電超低排放和節(jié)能改造均超過4億千瓦，其中，京津冀地區(qū)具備條件的煤電機(jī)組已全部完成超低排放改造。累計淘汰小火電機(jī)組超過1億千瓦，煤電平均供電煤耗降至315克標(biāo)煤/千瓦時，處于世界先進(jìn)水平。

在看到煤電發(fā)展成績的同時，我們需正視，受經(jīng)濟(jì)增速放緩、電力供需形勢變化等因素影響，煤電發(fā)展形勢不容樂觀。

近年來，我國煤電發(fā)電小時數(shù)持續(xù)下降，今年上半年略高于去年同期，但依然運(yùn)行在低位。

根據(jù)國家能源局發(fā)布的2020年煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險預(yù)警，全國大部分省份的風(fēng)險預(yù)警等級為紅色、橙色，預(yù)計“十三五”末全國電力供需總體寬松。

按照黨中央、國務(wù)院決策部署，2016年以來，國家發(fā)展改革委、國家能源局堅持市場引導(dǎo)與政府調(diào)控并舉，印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)我國煤電有序發(fā)展的通知》等文件，建立風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，制定實施“淘汰一批、取消一批、緩核一批、緩建一批”等措施并狠抓落實。經(jīng)過一年多的努力，防范化解煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險工作取得初步成效：

2016年，共取消不具備建設(shè)條件項目1240萬千瓦，淘汰落后產(chǎn)能500萬千瓦，當(dāng)年投產(chǎn)煤電裝機(jī)規(guī)模同比顯著減少。

但目前，煤電納入規(guī)劃及在建規(guī)模依然較大，守住11億千瓦的“十三五”規(guī)劃底線，面臨著很大的壓力。此外，在煤電領(lǐng)域，違規(guī)建設(shè)項目仍有一定規(guī)模、部分落后機(jī)組淘汰難度大、自備電廠管理仍有待進(jìn)一步規(guī)范，防范化解煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險刻不容緩。

遠(yuǎn)期、近期目標(biāo)如何分解?接下來怎么干?

遠(yuǎn)期目標(biāo)——《意見》提出，“十三五”期間，全國停建和緩建煤電產(chǎn)能1.5億千瓦，淘汰落后產(chǎn)能0.2億千瓦以上，實施煤電超低排放改造4.2億千瓦、節(jié)能改造3.4億千瓦、靈活性改造2.2億千瓦。到2020年，全國煤電裝機(jī)規(guī)模控制在11億千瓦以內(nèi)，具備條件的煤電機(jī)組完成超低排放改造，煤電平均供電煤耗降至310克/千瓦時。

近期目標(biāo)——按照2017年《政府工作報告》要求，國家發(fā)展改革委、國家能源局研究制定了落實“淘汰、停建、緩建煤電產(chǎn)能5000萬千瓦以上”目標(biāo)任務(wù)的實施方案。

在明確目標(biāo)的基礎(chǔ)上，《意見》就如何落實提出了六項主要任務(wù)：一是從嚴(yán)淘汰落后產(chǎn)能，推進(jìn)煤電結(jié)構(gòu)優(yōu)化。二是清理整頓違規(guī)項目，維護(hù)正常建設(shè)秩序。三是嚴(yán)控新增產(chǎn)能規(guī)模，結(jié)合國家發(fā)布的風(fēng)險預(yù)警和年度投產(chǎn)規(guī)模，暫緩核準(zhǔn)、暫緩新開工建設(shè)、推遲投產(chǎn)一批煤電項目。四是加快機(jī)組改造提升，進(jìn)一步提高煤電高效清潔發(fā)展水平，提升煤電機(jī)組和系統(tǒng)調(diào)節(jié)運(yùn)行效率。五是規(guī)范自備電廠管理，按照與公用電廠同等對待原則，促進(jìn)燃煤自備電廠高效清潔和規(guī)范管理。六是保障電力安全供應(yīng)，加強(qiáng)電力預(yù)測預(yù)警分析，及時做好電力供需動態(tài)平衡。

《意見》強(qiáng)調(diào)，要充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)和宏觀調(diào)控作用，因地制宜、有力有序有效推進(jìn)防范化解煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險工作。強(qiáng)調(diào)更多采用市場化、法制化手段進(jìn)行調(diào)控，調(diào)控措施必須堅持分類施策，避免一刀切。

例如，涉及民生供熱、扶貧攻堅的在建項目，要把民生問題、扶貧工作擺在重要位置。再如，有的在建項目發(fā)生投資額已經(jīng)很大，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮企業(yè)自主決策權(quán)，緩建項目可自主選擇停建或繼續(xù)建設(shè)，但建成后暫不并網(wǎng)發(fā)電，作為系統(tǒng)應(yīng)急調(diào)峰儲備電源。盡量降低對企業(yè)經(jīng)營、設(shè)備制造建設(shè)等上下游產(chǎn)業(yè)和信貸資產(chǎn)造成不良影響。

對于“嚴(yán)肅處理違規(guī)項目”等調(diào)控目標(biāo)“硬任務(wù)”，《意見》則明確規(guī)定：未核先建、違規(guī)核準(zhǔn)、批建不符、開工手續(xù)不全等違規(guī)煤電項目一律停工、停產(chǎn)，并根據(jù)實際情況依法依規(guī)分類處理。對于《意見》印發(fā)后新出現(xiàn)的違規(guī)建設(shè)項目，各地、各有關(guān)方面將依法依規(guī)從嚴(yán)從重處理。

防范化解煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險任務(wù)落實情況，已經(jīng)列為落實中央重大決策部署監(jiān)督檢查的重要內(nèi)容。國家發(fā)展改革委、國家能源局將會同有關(guān)部門，建立健全部門間協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，充分運(yùn)用地區(qū)自查、監(jiān)管核查、部門督查、社會監(jiān)督等形式，加大對防范化解煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險工作的監(jiān)督檢查，真正把責(zé)任落實下去，把壓力傳導(dǎo)下去。

堅守安全底線，保障電力安全穩(wěn)定供應(yīng)

防范化解煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險，必須確保電力安全供應(yīng)，這是防范化解煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險工作的有機(jī)組成部分。

基于此，《意見》強(qiáng)調(diào)，要發(fā)布實施年度風(fēng)險預(yù)警，強(qiáng)化預(yù)警結(jié)果的引導(dǎo)作用，促進(jìn)地方和企業(yè)科學(xué)有序規(guī)劃建設(shè)煤電項目。同時，《意見》明確，相關(guān)部門和單位要加強(qiáng)電力預(yù)測預(yù)警分析，定期監(jiān)測評估電力規(guī)劃實施情況，并適時進(jìn)行調(diào)整。要及時做好電力供需動態(tài)平衡，采取跨省區(qū)電力互濟(jì)、電量短時互補(bǔ)等措施，合理安排電網(wǎng)運(yùn)行方式，確保電力可靠供應(yīng)和系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行。

防范化解煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險，事關(guān)社會穩(wěn)定。《意見》強(qiáng)調(diào)，發(fā)電企業(yè)要主動承擔(dān)主體責(zé)任，認(rèn)真落實各項調(diào)控要求，妥善做好人員安置、債務(wù)處置等相關(guān)事宜。

去年以來，部分發(fā)電集團(tuán)煤電板塊持續(xù)整體虧損，煤電企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營遇到較大困難。部分地區(qū)電力富裕較多、系統(tǒng)調(diào)峰能力不足，但由于背壓機(jī)組非供暖季需停機(jī)，企業(yè)建設(shè)積極性不高。現(xiàn)役30萬千瓦以下機(jī)組中，熱電機(jī)組多承擔(dān)著民生供暖和工業(yè)供熱任務(wù)，純凝機(jī)組有的發(fā)揮著支撐電源和保障電網(wǎng)安全運(yùn)行的作用，進(jìn)一步淘汰落后產(chǎn)能難度較大。

這些情況和問題交織出現(xiàn)，在推進(jìn)防范化解煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險工作中必須高度重視。

為充分調(diào)動地方和企業(yè)積極性，《意見》提出了推進(jìn)電力體制改革、完善背壓熱電支持政策、實施差別化金融政策、盤活土地資源等多項配套政策措施。

例如，《意見》明確，將建立完善電力市場機(jī)制，研究通過電量補(bǔ)貼、地方財政補(bǔ)貼等支持政策，對承擔(dān)非供暖季停發(fā)的背壓熱電機(jī)組給予合理補(bǔ)償。在確保按時完成淘汰、停建、緩建煤電產(chǎn)能任務(wù)目標(biāo)的前提下，列入關(guān)停計劃的機(jī)組容量可跨省(區(qū)、市)統(tǒng)籌使用，按等容量原則與暫緩核準(zhǔn)、建設(shè)項目的恢復(fù)掛鉤，或按一定比例與在建項目掛鉤。此外，《意見》還提出，符合條件的關(guān)停機(jī)組關(guān)停后可享受最多不超過5年的發(fā)電權(quán)，并可通過盤活土地資源獲得一定收益等支持政策，促進(jìn)淘汰煤電落后產(chǎn)能。

各地、各有關(guān)方面在《意見》的基礎(chǔ)上，結(jié)合地方、部門實際，按照國家確定的電力體制改革方向，進(jìn)一步出臺有針對性的支持政策，有助于共同防范化解煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險。