2018年3月，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，方案中組建生態(tài)環(huán)境部，不再保留環(huán)境保護(hù)部的新體制將對(duì)我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。這一新環(huán)保體制也是對(duì)2015年中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》和十九大報(bào)告中關(guān)于美麗中國(guó)建設(shè)部署的深化。新環(huán)保體制是新時(shí)代實(shí)現(xiàn)新目標(biāo)、新理念、新方略的重要支撐。在新體制下有利于加大、加快對(duì)不適宜的環(huán)境管理制度進(jìn)行改革。對(duì)于火電廠尤其是燃煤電廠的環(huán)境管理來說，在精準(zhǔn)定位環(huán)境問題的前提下，將火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)與分散在其他綜合性排放標(biāo)準(zhǔn)中的要求進(jìn)行整合，并結(jié)合新的環(huán)境問題和環(huán)境管理要求，制定綜合性火電廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)火電廠環(huán)境保護(hù)的精細(xì)化管理。

(來源：《中國(guó)電力企業(yè)管理》 作者：王志軒)

1、精準(zhǔn)定位環(huán)境問題,以綜合性火電廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，實(shí)施精細(xì)化環(huán)境管理

中國(guó)火電廠以燃煤電廠為主，從發(fā)電量看煤電占火電的比重90%以上，因此，對(duì)火電廠的環(huán)保管理主要以燃煤電廠為主。對(duì)火電廠依法制定強(qiáng)制性排放標(biāo)準(zhǔn)或技術(shù)法規(guī)是國(guó)際上通行做法，中國(guó)也不例外。從環(huán)境管理的目的看，對(duì)火電廠污染物(不包括二氧化碳)治理精準(zhǔn)定位的邏輯起點(diǎn)是為了滿足環(huán)境質(zhì)量的要求，而約束條件是技術(shù)水平和經(jīng)濟(jì)承受能力。因此，對(duì)火電廠各種污染物排放進(jìn)行強(qiáng)制性限定都應(yīng)以環(huán)境質(zhì)量要求為目的，以經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件為支撐。中國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定了“根據(jù)國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件，制定國(guó)家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)”，《大氣污染防治法》《水污染防治法》等法律都有同樣規(guī)定。

與1972年我國(guó)首次出臺(tái)《工業(yè)“三廢”排放試行標(biāo)準(zhǔn)》(GBJ4-73)和1991年我國(guó)首次制定專門的燃煤電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)情景比較，經(jīng)過四十多年電力技術(shù)、環(huán)保技術(shù)的發(fā)展尤其是國(guó)家改革開放以來的全面巨大發(fā)展，環(huán)境管理體制、機(jī)制也發(fā)生了巨大的變化。一是隨著國(guó)家對(duì)燃煤電廠大氣污染控制要求持續(xù)趨嚴(yán)，燃煤電廠大氣污染治理經(jīng)歷了由控制單根煙囪排放量、到限制全廠排放量并采用高煙囪擴(kuò)散以利用大氣的稀釋能力、再到加裝煙氣治理裝置降低污染物排放濃度和總量末端治理、再到采用全過程清潔生產(chǎn)方式加大對(duì)污染物的聯(lián)合協(xié)同控制的發(fā)展階段，使煤電大氣污染物排放量持續(xù)減少，對(duì)大氣環(huán)境質(zhì)量的影響持續(xù)降低。二是隨著排污許可制度、環(huán)保監(jiān)督制度、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)制度、竣工驗(yàn)收制度等重大環(huán)境管理制度改革推進(jìn)，環(huán)境管理制度進(jìn)入了大整合階段。如新修訂的國(guó)務(wù)院《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》在2017年10月1日起施行，新條例刪除了有關(guān)環(huán)評(píng)單位資質(zhì)管理規(guī)定，將環(huán)境影響登記表由審批制改為備案制，將環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表的報(bào)批時(shí)間由可行性研究階段調(diào)整為開工建設(shè)前，取消行業(yè)主管部門預(yù)審環(huán)評(píng)報(bào)告，減少環(huán)境影響評(píng)價(jià)的前置審批條件，環(huán)境影響評(píng)價(jià)和工商登記脫鉤，取消建設(shè)項(xiàng)目試生產(chǎn)審批，取消環(huán)境保護(hù)部門對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收的審批改為建設(shè)單位依照規(guī)定自主驗(yàn)收等。再如，在火電等固定排放源企業(yè)推進(jìn)的“一企一證”排污許可制度改革，將原來多頭、交叉環(huán)保管理融合為統(tǒng)一管理，強(qiáng)化證后監(jiān)管;整合環(huán)境影響評(píng)價(jià)、“三同時(shí)”驗(yàn)收、主要污染物總量控制、排污申報(bào)、排污收費(fèi)等制度，將前置審批、過程監(jiān)管、違規(guī)處罰等相銜接，實(shí)現(xiàn)制度關(guān)聯(lián)銜接、目標(biāo)措施一體。三是火電企業(yè)環(huán)保管理改革正在推進(jìn)中，仍然存在著部門職責(zé)不清、政出多門、政策交叉、矛盾問題。如對(duì)燃煤電廠來說，我國(guó)政府部門對(duì)電廠污染控制要求有多種方式，如“排放標(biāo)準(zhǔn)”要求，環(huán)境影響報(bào)告書審批要求，“五年規(guī)劃”如節(jié)能減排規(guī)劃要求，專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃如大氣十條要求，政府文件要求如節(jié)能減排改造計(jì)劃要求，環(huán)保督察(檢查)的整改要求等等，而本次環(huán)保機(jī)構(gòu)改革將為進(jìn)一步提高火電廠環(huán)保管理的系統(tǒng)化、科學(xué)化、規(guī)范化提供了體制上的保障。四是傳統(tǒng)的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)管理是將火電廠大氣污染物、水污染物、固體廢物、噪聲等污染物排放管理分別體現(xiàn)在單項(xiàng)和綜合性排放標(biāo)準(zhǔn)中，由于綜合性排放標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量有限、不能精準(zhǔn)定位火電廠污染源和污染物的個(gè)性管理要求、且由于綜合性標(biāo)準(zhǔn)在修訂時(shí)因不同專業(yè)的技術(shù)發(fā)展差異而難以同步修訂等原因，使一些老環(huán)境問題和新出現(xiàn)的環(huán)境問題不能與時(shí)俱進(jìn)解決，或者滯后于環(huán)境管理和技術(shù)發(fā)展的要求，更不利于清潔生產(chǎn)全過程、多污染物協(xié)同優(yōu)化控制等要求。綜上，建立以火電廠綜合性污染排放標(biāo)準(zhǔn)為核心的新時(shí)代火電廠污染物排放管理模式，既有堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，又能夠精準(zhǔn)體現(xiàn)出新時(shí)代電力污染物高水平治理、綜合控制的要求;既有利于協(xié)調(diào)好各種環(huán)境管理制度的關(guān)系，又能更好體現(xiàn)“一證式”排污許可管理制度改革的初心。

2、現(xiàn)行火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的達(dá)標(biāo)判定和超低排放監(jiān)管方法難以實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理要求

在綜合性排放標(biāo)準(zhǔn)未制定和實(shí)施之前，應(yīng)當(dāng)加快完善燃煤電廠大氣污染物排放達(dá)標(biāo)認(rèn)定方法，并相應(yīng)完善超低排放監(jiān)管方法。人們也許質(zhì)疑，在我國(guó)環(huán)保工作已經(jīng)有幾十年歷史的情況下，在全世界都對(duì)燃煤電廠采用排放限值方法進(jìn)行監(jiān)管的情況下，達(dá)標(biāo)認(rèn)定早就應(yīng)該明確吧。其實(shí)不然，正如人們都知道學(xué)生考試60分以下一般為不及格，但是如果考題、考試方法、判卷標(biāo)準(zhǔn)不一樣，對(duì)同一批學(xué)生水平評(píng)價(jià)結(jié)果顯然是不同的。而如何判定企業(yè)是否達(dá)到我國(guó)火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)要求，從來就存在不同認(rèn)識(shí)和不同環(huán)保部門不同的認(rèn)定方法。尤其是在超低排放要求下，如何正確認(rèn)定電力企業(yè)是否達(dá)到要求，對(duì)企業(yè)和監(jiān)管者來說都面臨著新考驗(yàn)。

企業(yè)污染排放是“達(dá)標(biāo)”還是“超標(biāo)”問題涉及兩個(gè)層面的問題。第一層面，對(duì)企業(yè)污染物排放要求的法定性問題。從環(huán)保法規(guī)上看，達(dá)標(biāo)排放的“標(biāo)準(zhǔn)”(或要求)是指法律授權(quán)的政府環(huán)保部門，通過環(huán)保法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)化法規(guī)規(guī)定的程序制定并頒布實(shí)施的國(guó)家或地方強(qiáng)制性污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。但現(xiàn)實(shí)中，由于政出多門，不同部委甚至同一部委的不同業(yè)務(wù)司局，存在著對(duì)火電廠同一種污染物排放行為提出多種(重)要求，如對(duì)燃煤電廠二氧化硫排放提出排放濃度、排放總量、污染治理工藝設(shè)備及效率、燃煤總量、煤炭質(zhì)量、燃煤含硫量要求，同時(shí)還要收取排污有償使用費(fèi)、收取排污費(fèi)(稅)等，很多要求存在法定性不足、重復(fù)、不明確、自由裁量權(quán)大等情況。造成中國(guó)火電廠污染物排放強(qiáng)制性要求變化多、變化快。燃煤電廠往往按一種環(huán)保要求(如排放排標(biāo)準(zhǔn))正在建設(shè)、或者剛剛建的污染防治設(shè)備還沒運(yùn)行又有了新要求(如技術(shù)改造行動(dòng)計(jì)劃)，使企業(yè)難以合理制定污染治理技術(shù)方案，或?qū)ξ廴局卫碓O(shè)備多次改造甚至推倒重來造成資金嚴(yán)重浪費(fèi)。

第二層面，法定要求的精準(zhǔn)性和可操作性問題。法定排放標(biāo)準(zhǔn)中確定的強(qiáng)制性要求應(yīng)當(dāng)有精準(zhǔn)的法定適用條件限定(不同機(jī)組、地域、建成時(shí)間、燃料情況等)和監(jiān)測(cè)條件限定(什么樣的監(jiān)測(cè)方法)，但由于我國(guó)強(qiáng)制性排放標(biāo)準(zhǔn)的要求相對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家的排放標(biāo)準(zhǔn)(法規(guī))過于簡(jiǎn)單、粗放，運(yùn)行要求和監(jiān)測(cè)(管)措施都主要是針對(duì)設(shè)計(jì)滿負(fù)荷工況條件，排放標(biāo)準(zhǔn)精準(zhǔn)性不夠、可操作性較差。所以在現(xiàn)實(shí)中會(huì)出現(xiàn)對(duì)燃煤電廠排放要求張冠李戴而不知是非的問題，如用天然氣發(fā)電排放標(biāo)準(zhǔn)衡量燃煤發(fā)電排放(不是寬與嚴(yán)的問題而是適用性問題);非正常工況甚至停機(jī)狀態(tài)下數(shù)據(jù)失效而不予以排除問題;企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)行中污染物排放超標(biāo)判定不明問題。

我國(guó)現(xiàn)行的《火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB13223-2011)及正在推進(jìn)的超低排放要求，對(duì)燃燒后煙氣排放中的煙塵(細(xì)顆粒物)、二氧化硫、氮氧化物最高允許排放限值是以質(zhì)量濃度(毫克/立方米)表示的。雖然標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定要將實(shí)測(cè)煙氣換算成標(biāo)準(zhǔn)狀況、干煙氣條件并進(jìn)行基準(zhǔn)氧含量折算(以防止空氣稀釋)后才能與排放限值的數(shù)值進(jìn)行比較。但是，排放標(biāo)準(zhǔn)未明確排放限值所對(duì)應(yīng)的監(jiān)測(cè)時(shí)間長(zhǎng)短(排放監(jiān)測(cè)所對(duì)應(yīng)的時(shí)間是一小時(shí)監(jiān)測(cè)的平均濃度還是一日、一年監(jiān)測(cè)的平均濃度不明確)，也沒有區(qū)分正常工況和非正常工況的排放限值。實(shí)際應(yīng)用中，長(zhǎng)期以來大部分環(huán)保監(jiān)管部門都默認(rèn)為排放限值的濃度值是“小時(shí)平均濃度”，如在《燃煤發(fā)電機(jī)組環(huán)保電價(jià)和環(huán)保設(shè)施運(yùn)行監(jiān)管辦法 》(發(fā)改價(jià)格[2014]536號(hào))中以污染物濃度小時(shí)均值作為達(dá)標(biāo)排放和滿足超低排放電價(jià)結(jié)算的依據(jù)。由于文件制定牽頭單位是價(jià)格主管部門，對(duì)于結(jié)算電價(jià)的監(jiān)管具有適用性，但不足以成為排放達(dá)標(biāo)判定的法定依據(jù)。排放達(dá)標(biāo)判定問題，與火電行業(yè)對(duì)大氣環(huán)境質(zhì)量影響密切相關(guān)、與電力發(fā)展和環(huán)保技術(shù)發(fā)展密切相關(guān)、與安全生產(chǎn)和社會(huì)效益密切相關(guān)，在實(shí)踐中對(duì)企業(yè)依法達(dá)標(biāo)排放和政府監(jiān)管帶來重大影響，必須與時(shí)俱進(jìn)并汲取國(guó)際經(jīng)驗(yàn)加快改進(jìn)。

從火電行業(yè)對(duì)大氣環(huán)境質(zhì)量影響特性看，2016年火電廠煙氣污染物煙塵(顆粒物)、二氧化硫、氮氧化物三項(xiàng)大氣污染物排放總量，比峰值時(shí)下降了85%以上，每千瓦時(shí)發(fā)電量排放量顯著降低，顯著減輕了對(duì)空氣環(huán)境質(zhì)量的影響，已經(jīng)不是造成霧霾影響的主要因素。根據(jù)中電聯(lián)統(tǒng)計(jì)分析，公用火電廠電力顆粒物(煙塵)排放量由2005年的約360萬噸，降至2016年的35萬噸左右;二氧化硫排放量在2006年達(dá)到頂峰1350萬噸，2016年降至170萬噸左右，比峰值下降了87%;氮氧化物排放量2011年達(dá)到頂峰1000萬噸左右，2016年降至155萬噸左右，比峰值下降了85%(見圖1)。從火電單位發(fā)電量污染物排放量看，顆粒物(煙塵)由2005年1.8克/千瓦時(shí)降至2016年的0.08克/千瓦時(shí)，二氧化硫由2005年6.4克/千瓦時(shí)降至2016年的0.39克/千瓦時(shí)，氮氧化物由2005年3.62克/千瓦時(shí)降至2016年的0.36克/千瓦時(shí)。

中國(guó)2015年燃煤發(fā)電量是美國(guó)的2.4倍，火電發(fā)電量是美國(guó)的1.5倍，煙塵、二氧化硫、氮氧化物三項(xiàng)污染物年排放總量與美國(guó)基本持平，美國(guó)為437萬噸，中國(guó)為420萬噸(見圖2)。

煙塵(顆粒物)、二氧化硫、氮氧化物三項(xiàng)污染物由單獨(dú)、短時(shí)間尺度影響向PM2.5為特征的復(fù)合型、長(zhǎng)時(shí)間尺度的二次污染影響轉(zhuǎn)變。

從上世紀(jì)八十年代起，我國(guó)大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中環(huán)境功能區(qū)劃分三級(jí)，總懸浮顆粒物(TSP)、PM10、二氧化硫等短時(shí)間尺度環(huán)境影響問題突出，還沒有對(duì)PM2.5、O3等提出要求。火電廠主要采取布局調(diào)整、改善燃料品質(zhì)、提高煙囪高度、限制企業(yè)規(guī)模等技術(shù)措施控制污染排放。如包括燃煤電廠排放要求在內(nèi)的《工業(yè)“三廢”排放試行標(biāo)準(zhǔn)》(GBJ4-73)是以煙囪數(shù)量和高度確定大氣污染物排放量限值的;而1991年、1996年的燃煤電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)(GB13223)則是考慮了地區(qū)功能、地形特點(diǎn)、氣象要素、煙囪特征、燃料特性等因素通過計(jì)算確定每小時(shí)的最高允許排放量。這些做法與當(dāng)時(shí)污染控制技術(shù)水平相一致，也符合當(dāng)時(shí)環(huán)境質(zhì)量控制主要是控制短時(shí)間尺度平均濃度和日平均濃度的實(shí)際情況。但現(xiàn)在火電廠污染控制措施及環(huán)境質(zhì)量要求都發(fā)生了巨大變化，燃煤電廠煙塵排放濃度由1000 毫克/立方米級(jí)降為100毫克/立方米級(jí)再降低為當(dāng)前的10毫克/立方米級(jí)(注：煙塵進(jìn)入除塵器前的原始濃度在15000~40000 毫克/立方米之間)，二氧化硫濃度由2000 毫克/立方米級(jí)降為200毫克/立方米級(jí)再降低為30毫克/立方米級(jí)，氮氧化物濃度由800毫克/立方米級(jí)降為200毫克/立方米級(jí)再降低為50毫克/立方米級(jí);與此同時(shí)，環(huán)境質(zhì)量考核的重點(diǎn)由短時(shí)尺度濃度(小時(shí))向長(zhǎng)時(shí)間尺度(年均)轉(zhuǎn)變。因此，很容易判斷，在低排放濃度限值下超標(biāo)一倍與上世紀(jì)九十年代的高濃度排放限值下同樣也是排放超標(biāo)一倍，排放量增加只是當(dāng)年的1/10甚至是1/100量級(jí),對(duì)環(huán)境的影響要小得多。