十九大報告宣布“從現(xiàn)在到2020年，是全面建成小康社會決勝期”。但是，發(fā)電行業(yè)進入“十三五”，由于政策市場環(huán)境的復(fù)雜多變，整體業(yè)績轉(zhuǎn)折向下，2016年“腰斬”;2017年“掉地板”，其中：火電板塊嚴重虧損，虧損面超過60%。2018~2020年，能否“坐起、前行、奔小康”還有較大的不確定性。這與目前全國宏觀經(jīng)濟持續(xù)向好、實體企業(yè)效益大幅增長的局面形成很大反差。因此，如何深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、降低系統(tǒng)性風(fēng)險、助推發(fā)電企業(yè)脫困“奔小康”，迫切需要政府部門、發(fā)電企業(yè)、新興主體總結(jié)成效，找準問題，尋求對策，久久為功，落到實處。

（來源：中國電力企業(yè)管理 作者：陳宗法）

供給側(cè)改革的系列舉措

2015年底，我國推出了“三去一降一補”的供給側(cè)改革。在淘汰水泥、平板玻璃等落后產(chǎn)能的基礎(chǔ)上，擴展到鋼鐵、煤炭以及煤電、農(nóng)業(yè)等重點領(lǐng)域，并賦予供給側(cè)改革新的內(nèi)涵，上升為今后一時期的工作主線。近年來，發(fā)電行業(yè)的供給側(cè)改革，在煤電矛盾再度爆發(fā)、新電改競價交易機制倒逼的背景下，圍繞煤電過剩產(chǎn)能這個主要矛盾，國家有關(guān)部門牽頭、企業(yè)投資主體跟進，采取了一系列舉措。

事實上，國家發(fā)改委、能源局早在2015年下半年就已先于發(fā)電企業(yè)下手，通過專項發(fā)文、發(fā)展規(guī)劃、會議部署，打出了調(diào)控煤電過快發(fā)展的“組合拳”。如建立煤電建設(shè)風(fēng)險預(yù)警機制;推出限制煤電發(fā)展“三個一批”(取消、緩核、緩建);重點管控東北、山西煤電項目，直接叫停9省15個煤電項目1240萬千瓦;加大調(diào)控對紅色省份自用煤電項目的規(guī)劃;嚴控煤電項目用地審查、專項監(jiān)管等等。

到2017年3月全國兩會，為防范化解煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險，為清潔能源發(fā)展騰空間，提高發(fā)電行業(yè)效率，政府工作報告正式把煤電納入供給側(cè)改革范疇，并明確當(dāng)年“要淘汰、停建、緩建煤電產(chǎn)能5000萬千瓦以上”。到7月份，國家發(fā)改委等16部委梳理前期文件，集成印發(fā)了《關(guān)于推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，防范化解煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險的意見》(1404號)，明確了“十三五”煤電發(fā)展的控制目標，并推出了一系列強力舉措：從嚴淘汰煤電落后產(chǎn)能;清理整頓違規(guī)項目(未核先建、違規(guī)核準、批建不符、開工手續(xù)不全，一律停工停產(chǎn));嚴控新增產(chǎn)能規(guī)模(紅橙色預(yù)警省份不再新增;2020年底前已納入規(guī)劃基地外送項目減半);加快東、中、西部煤機升級改造;規(guī)范自備電廠管理;推進煤電重組整合等等。進入2018年，全國兩會再提新要求，“繼續(xù)淘汰關(guān)停不達標的30萬千瓦以下煤電機組”。國資委也印發(fā)了《2018年度央企供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革工作實施方案》，重點要求在瘦身健體、降本增效、煤電整合、風(fēng)險防范四個方面推進工作。

同時，國家對煤電環(huán)保政策層層加碼、日益嚴苛。如設(shè)立煤炭消費總量、碳減排“天花板”，率先對火電實施排污許可，改征環(huán)保稅，開展中央環(huán)保督察、生態(tài)文明建設(shè)年度評價，啟動碳排放權(quán)交易，設(shè)置非水電可再生能源配額，開展綠證核發(fā)、認購等等。

2015年3月，國家還推出了市場化新電改。年底，又大力推動降低企業(yè)融資、用能和物流成本，增強工商企業(yè)競爭力，振興實體經(jīng)濟。進入“十三五”，隨著新電改的積極推進以及全面競價時代的到來，電力市場這只“無形之手”的威力快速放大。在電力過剩的大背景下，“降價潮”已席卷全國，倒逼市場主體“去產(chǎn)能”。

2016年下半年，由于煤炭去產(chǎn)能，煤炭市場緊平衡，煤價出現(xiàn)大幅度反彈;2017年煤價繼續(xù)高位震蕩，火電再現(xiàn)行業(yè)性虧損。發(fā)電企業(yè)面對煤電矛盾、燃料漲價的壓力及經(jīng)營業(yè)績的惡化，不得不進行戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型、結(jié)構(gòu)調(diào)整。

供給側(cè)改革取得初步成效

受前述改革舉措的影響，發(fā)電行業(yè)多數(shù)投資主體，尤其是五大發(fā)電集團紛紛跟進，逐步改變過去電力短缺時期“干了再說”的做法，主動壓縮“十三五”發(fā)展規(guī)劃，停建緩建常規(guī)煤電項目，供給側(cè)改革初見成效。主要表現(xiàn)在：

一是釜底抽薪，電源投資連降兩年。2015年，火電投資沖動強烈，完成1396億元，增長22.0%;新增火電裝機6400萬千瓦，為2010年以來年度投產(chǎn)最多的一年。但2016-2017年，電源總投資、火電投資出現(xiàn)了“雙降”。2016、2017年電源總投資3408億元、2700億元，分別下降13.4%、20.8%。其中:火電投資1119億元、740億元，分別下降3.8%、33.9%。2016、2017年新增煤電裝機3997萬千瓦、3855萬千瓦，比2015年約減少40%。2017年，電源總投資比2015高峰年下降了31%，火電投資比2008高峰年狂降了56%。

二是積極“上大壓小”，努力壓減煤電產(chǎn)能。2007年以來，國家實施“上大壓小”政策，累計關(guān)停小火電超過1億千瓦。2017落實煤電去產(chǎn)能5000萬千瓦以上，其中：淘汰落后機組500萬千瓦，停建違規(guī)項目3800萬千瓦，緩建700萬千瓦以上。2018年將“繼續(xù)淘汰關(guān)停不達標的30萬千瓦以下煤電機組”。如華電集團較早就停建、緩建12個煤電項目近1500萬千瓦，關(guān)停淘汰高耗能、高排放煤電機組147萬千瓦，占全國總下達任務(wù)的28%，今年還將關(guān)停14臺186萬千瓦小火電機組。

三是火電利用小時開始止跌，扭轉(zhuǎn)了近年來“量價齊跌”的局面。2016年，用電量增長5.0%，發(fā)電利用小時3797，下降191小時;其中：火電4165小時，下降199小時。2017年，用電量增長6.6%，發(fā)電利用小時3786，下降11小時;其中：火電4209小時，增加23小時，改變了多年來“跌跌不休”的現(xiàn)象，開始增產(chǎn)增收。2017年業(yè)績下滑好于年初預(yù)期。

四是“三棄”現(xiàn)象困擾多年，2017年好轉(zhuǎn)明顯。2017年風(fēng)電、光電限電率分別為12%、6%，較2016年分別下降5.2%、4.3%。風(fēng)電、光電利用小時分別為1948、1204小時，分別提高203、74小時。其中：西北區(qū)域風(fēng)電、光電利用小時分別提高380、146小時。核電利用小時7108小時，同比提高48小時。我國風(fēng)電發(fā)展進入新周期，呈現(xiàn)發(fā)展減速、棄風(fēng)好轉(zhuǎn)、重心南移、民營增加等特點。2017年新增風(fēng)電裝機1952萬千瓦，下降3.6%，創(chuàng)四年新低;發(fā)電利用小時1948，創(chuàng)四年新高;中東部與南方新增804萬千瓦，首超三北699萬千瓦。2017年全國水力發(fā)電量為1.08萬億千瓦時，同比增長3.4%。其中：以前棄水嚴重的四川、云南分別增長7.6%、10.1%。

五是電源結(jié)構(gòu)清潔化，空間布局優(yōu)化轉(zhuǎn)換。近年來，全世界新增非化石能源裝機40%在中國。單機70萬以上的水電機組，50%以上在中國。2017年，全國新增裝機容量中非化石能源裝機占67%(8988萬千瓦)，創(chuàng)歷年新高。而且，在區(qū)域布局上出現(xiàn)新趨向，新增風(fēng)光電在東、中部地區(qū)分別占58.9%、82.4%。截止到2017年底，我國發(fā)電裝機17.8億千瓦。其中：非化石能源裝機6.9億千瓦、占總?cè)萘康?8.7%;非化石能源發(fā)電量1.95萬億千瓦時、占總發(fā)電量的30.4%。

六是供給側(cè)改革，五大集團引領(lǐng)、示范。五大發(fā)電集團改變過去單純擴張型戰(zhàn)略，堅持市場導(dǎo)向、價值思維，占全國裝機容量的比重連續(xù)7年下降，從2010年49.21%下降到2017年41.04%，降低了8.17個百分點。大唐集團過去以創(chuàng)造“大唐速度”為榮，近年來轉(zhuǎn)變?yōu)榈退僭鲩L、剝離煤化工、打造“效益大唐”，轉(zhuǎn)型發(fā)展、提質(zhì)增效成效顯著。

深化供給側(cè)改革需要注意解決的難點與問題

盡管發(fā)電行業(yè)供給側(cè)改革初見成效，但畢竟時間不長，還在路上，仍然存在一些需要注意解決的難點與問題。

社會共識問題。目前，社會上對電力市場過剩的性質(zhì)、程度以及未來走勢，存在不同觀點、不同預(yù)判;對煤電的市場定位、合理的利用小時，以及與新能源的關(guān)系有不同的爭論;對如何通過行政或市場手段防范化解煤炭、煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險，減少對發(fā)電企業(yè)的影響與震蕩有不同的議論;對如何深化供給側(cè)改革、改善宏觀調(diào)控協(xié)同機制、制定配套政策也有不同的意見、建議。特別對淘汰煤電落后產(chǎn)能、嚴控新增產(chǎn)能，以及如何實現(xiàn)煤電與清潔能源的協(xié)調(diào)運行，不同投資主體由于認識上的差異、自身利益的不同，采取的措施、力度也不同。這些問題由于沒有完全達成共識，將會影響發(fā)電行業(yè)供給側(cè)改革推進的力度與效果。

舉例來說，業(yè)內(nèi)外對“十三五”全社會用電量增長的預(yù)測，就有三種判斷：樂觀派。一些電力研究機構(gòu)或協(xié)會用國內(nèi)人均用電量與歐美的差距作比較，并沿用我國電力消費彈性系數(shù)作預(yù)測，預(yù)計全社會用電量年均增速7.3%-8.4%。悲觀派。根據(jù)我國全社會用電量增長“十五”以來連下三個臺階(13%;11.1%;5.7%)以及2015年只增長0.5%的實際，結(jié)合新常態(tài)下經(jīng)濟增長L型走勢，單位GDP能耗不斷下降，判斷“十三五”電力需求增速將低至3.6-4.8%，供需矛盾將成為最嚴峻的挑戰(zhàn)。新生派。隨著2016、2017年我國經(jīng)濟形勢的好轉(zhuǎn)以及全社會用電量的恢復(fù)性增長，認為經(jīng)濟增長、電能替代、新能源車普及這“三駕馬車”將驅(qū)動用電量增長，6%左右是目前最新的判斷。

我個人認為，我國未來用電量的增長將明顯好于以前的預(yù)期，超過6%的可能性較大，但要恢復(fù)到“十五”、“十一五”13%、11.1%的高增長，這種概率也不大。而且，西南、“三北”區(qū)域仍然存在棄水、棄風(fēng)、棄光現(xiàn)象，全國電力產(chǎn)能普遍過剩，局部地區(qū)絕對過剩仍將維持較長時期，全行業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險增加，應(yīng)該是不爭的事實。

近年來，五大發(fā)電集團已關(guān)注到了電力過剩的危機與沖擊，變規(guī)模思維為價值思維，紛紛壓投資、減規(guī)模，遺憾的是讓渡的發(fā)展空間被其他投資主體所擠占。一些社會資本、煤炭集團、地方能投公司、新興市場主體不顧國家的風(fēng)險預(yù)警以及電力行業(yè)的整體利益，仍在盲目擴張，占全國裝機容量的比重從2010年51%上升到2017年59%。截至2016年底，全國燃煤自備電廠裝機達1.15億千瓦，年均增長15.7%，比統(tǒng)配煤機增速高10個百分點。特別在山東、新疆等一些地區(qū)，燃煤自備電廠發(fā)展失控，問題突出。時至今日，全國電力供需失衡的問題并沒有根本解決。

電力供需平衡問題。衡量電力供需平衡的一個重要指標是發(fā)電平均利用小時。2008年，爆發(fā)國際金融危機，宏觀經(jīng)濟急劇下滑，我國電力供需出現(xiàn)了總體平衡，發(fā)電平均利用小時“破五”，由2007年的5020小時降到2008年的4648小時。隨著經(jīng)濟進入新常態(tài)，電力供需出現(xiàn)了嚴重的供大于求。2015年發(fā)電平均利用小時“破四”，僅為3988小時，為1974年以來最低水平。火電設(shè)備平均利用率已從5年前的60%下降到45%左右，大量機組停備;西南、西北、東北區(qū)域還普遍存在棄水、棄風(fēng)、棄光現(xiàn)象。新疆電力嚴重過剩，2016年裝機8109萬千瓦，而最大負荷只有2805萬千瓦，只占34.6%，導(dǎo)致棄風(fēng)率、棄光率均創(chuàng)歷史新高。為此，7省市不得不出手受電施救。近幾年，四川、云南火電“離不開、活不了”，不斷為水電、新能源讓路，利用小時大幅下降，虧損連年增加，深陷生存危機。

截至2017年底，我國發(fā)電裝機容量高達17.8億千瓦，比2002年底凈增14.3億千瓦，年均增長11%，高過同期GDP、全社會用電量的增長。其中：2016、2017年新增發(fā)電裝機容量1.34、1.21億千瓦，分別增長8.2%、7.7%，分別高于同期用電量5%、6.6%的增長，導(dǎo)致2016年、2017年的發(fā)電利用小時分別下降191小時、11小時。繼前些年出現(xiàn)一波風(fēng)電“瘋長”后，2017年又掀起光伏發(fā)電搶裝的“狂潮”，新增裝機5338萬千瓦，陡升68.3%，累計裝機13025萬千瓦，提前三年超額完成光伏“十三五”規(guī)劃目標。今年，國家突然頒布“531”新政——縮量、降價、減補，光伏行業(yè)被踩了“急剎車”，引起股市波動、社會熱議、業(yè)內(nèi)焦慮。此外，煤電裝機總量過大(9.8億千瓦)、電煤占煤炭消費比重偏低(50%，世界平均水平78%)、電能占終端能源消費比重不高(26%左右)等問題依然存在。

今后，如果不控制裝機的任性發(fā)展，電力供應(yīng)總體富余仍將持續(xù)。即使全社會用電量出現(xiàn)較快增長，今后能否從根本上解決清潔能源“三棄”問題，煤電守住“4200”小時、恢復(fù)到“4800”小時的合理水平還有待進一步觀察。

供給側(cè)改革協(xié)調(diào)問題。近年來，我國推出的供給側(cè)改革，涉及淘汰水泥、平板玻璃、鋼鐵、煤炭、煤電、農(nóng)業(yè)等多個領(lǐng)域，盡管取得明顯成效，提高了供給質(zhì)量與效率，但由于缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，綜合考慮，再加簡單運用行政手段，市場瞬息萬變，也出現(xiàn)了始料不及的問題。如化解煤炭過剩產(chǎn)能就存在過猶不及、救起煤炭、傷及電力的問題。

五年來，共退出煤炭產(chǎn)能8億噸，煤礦減少3800處。其中：2016年目標壓減2.5億噸，實際完成2.9億噸;2017年壓減目標1.5億噸以上，到10月就超額完成。同期，宏觀經(jīng)濟開始企穩(wěn)，煤炭需求止跌回升。2016年煤炭需求增長0.5%，因為限產(chǎn)、去產(chǎn)能，產(chǎn)量僅為33.6億噸，下降了9.4%，導(dǎo)致市場供不應(yīng)求，煤價大幅度反彈;2017年盡管產(chǎn)量有所釋放，增加到35.2億噸，但煤炭需求放大，煤價高位震蕩，呈“廠”型走勢。在貴州、東北等地發(fā)電煤炭供應(yīng)“告急”，當(dāng)?shù)卣坏貌怀雠_限運出省措施。煤價的再度高企以及市場的緊平衡，對發(fā)電行業(yè)的直接影響是缺煤發(fā)電、燃料成本大增，導(dǎo)致煤、電行業(yè)經(jīng)營業(yè)績冰火兩重天。2017年，全國煤炭企業(yè)實現(xiàn)利潤總額2959億元，同比增長291%;火電企業(yè)電煤采購成本比上年增加超過2000億元，虧損面高達60%。2018年煤炭繼續(xù)去產(chǎn)能1.5億噸左右，能否打破供求“緊平衡”、煤價有所回落，火電企業(yè)邊際利潤能否全面轉(zhuǎn)正，很難確定。因此，化解煤炭、煤電過剩產(chǎn)能，如何統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合平衡，減少行政干預(yù)，避免副作用，需要不斷總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)。

降低用能成本的策略問題。近年來，國家為振興實體經(jīng)濟，應(yīng)對國際競爭，高度重視清理規(guī)范涉企收費，降低企業(yè)融資、用能和物流成本。電力行業(yè)從國家增強實體企業(yè)競爭力大局和自身長遠利益出發(fā)，在“降電價”上主動作為，通過折價讓利，促進了下游工商用戶用電量的增長以及利潤水平的增長。據(jù)報道，2016~2017年，國家發(fā)改委會同有關(guān)部門和地方，累計減輕企業(yè)負擔(dān)超過5000億元。降低企業(yè)用能成本超過3200億元，其中，通過核定獨立輸配電價、擴大電力直接交易、完善基本電價等方式降低全國工商業(yè)電價，為企業(yè)減負2000億元以上。2017年全國工業(yè)企業(yè)利潤增長21%，出現(xiàn)了經(jīng)濟增長與質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、效益相得益彰的大好局面;全社會用電量也出現(xiàn)了6.6%的恢復(fù)性增長，今年1~4月更是高達9.3%的增長，一定程度上實現(xiàn)了“雙贏”。

但是，降低電價，發(fā)電行業(yè)利潤畢竟受到了直接的影響，再加煤價的沖擊，煤電聯(lián)動的落空，2017年發(fā)電業(yè)績再現(xiàn)困難時期的盈利格局，盈利水平“不理想”、“不正常”、“不合理”，出現(xiàn)了火電虧損、負債率高企、現(xiàn)金流短缺、可持續(xù)發(fā)展難以為繼的格局。2017年五大發(fā)電集團實現(xiàn)利潤420億元，比2016年636億元下降34%，比2015年1098億元狂降62%，與4.2萬億資產(chǎn)規(guī)模極不匹配，又進入一個經(jīng)營困難時期。目前，發(fā)電行業(yè)上網(wǎng)電價政府、市場雙管齊下，一降再降，幾乎到了“降無可降”的起步，與新電改9號文提到的“交易公平、電價合理”的目標相去甚遠，政府明文規(guī)定的煤電聯(lián)動也變成了“鏡中花、水中月”，已嚴重危及發(fā)電企業(yè)的生存與保供。