自備電廠的發(fā)展壯大一方面是地方政府謀求“跨越式發(fā)展”的迫切心情以及本地投資主管部門以GDP增長為中心的發(fā)展理念引發(fā)的投資沖動;另一方面是國家上一輪淘汰落后產能的行動，促使相關企業(yè)把目光從經濟發(fā)達省份轉向西部資源能源富集省區(qū)。解剖燃煤自備電廠這只“麻雀”有助于總結經驗教訓，在新疆今后的能源生產和消費革命的發(fā)展歷程中不走或少走彎路。

(來源：《中國電業(yè)》 作者：于益雷)

新疆是能源資源大省，在全國能源版圖中占有舉足輕重的地位，在新疆建設全國能源生產和消費革命示范區(qū)，符合習近平總書記“四個革命、一個合作”能源戰(zhàn)略思想，符合黨的十九大報告精神。要實現(xiàn)構建清潔低碳、安全高效的能源體系的最終目標，需要立足新疆實際，著力解決重點、難點、熱點問題，而對于新疆電力產業(yè)發(fā)展來說，燃煤自備電廠(簡稱自備電廠)是一個繞不過去的問題;解剖這只“麻雀”有助于總結經驗教訓，在新疆今后的能源生產和消費革命的發(fā)展歷程中不走或少走彎路。

問題由來

新疆區(qū)域自備電廠加速建設始于2009年，接著就呈逐年加快態(tài)勢并貫穿于整個“十二五”期間，直到2016年基本得到控制;連續(xù)八年平均增長速率達36.4%，其中，2011年至2013年增速分別為78.3%、75.5%、55.7%，屬爆發(fā)式增長，裝機容量從2008年底的173.78萬千瓦增長到2016年的2233萬千瓦;同期區(qū)域內火電總裝機從819.87萬千瓦增長到4770.6萬千瓦，自備電廠的占比從21.19%上升到46.81%。

大量自備電廠集中建設、投產，帶來了一系列令各方始料不及的諸多問題，歸納起來主要有三個方面：一是自身發(fā)展不規(guī)范，表現(xiàn)在審批手續(xù)不全、規(guī)避法定流程、項目不匹配、建設不同步、甚至使用淘汰拆舊機組等;二是電網安全壓力大，表現(xiàn)在調峰調頻困難、電廠非停頻繁、抵御故障能力減弱等;三是社會責任缺失，表現(xiàn)在沒有繳納政府性基金和附加、不履行調峰義務、節(jié)能和環(huán)保指標差等。

這些問題至今仍未能得到妥善解決。

成因分析

2012年，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《國家發(fā)展改革委關于支持新疆產業(yè)健康發(fā)展的若干意見》(發(fā)改產業(yè)[2012]1177號)(簡稱1177號文)，對支持新疆發(fā)展包括火電在內的12個產業(yè)提出具體指導。這一文件也成為地方能源投資主管部門以“差別化政策”為由對自備電廠建設綠燈放行的主要依據。

面對目前自備電廠的種種問題，當我們再次對1177號文進行研讀理解、討論與研判新疆區(qū)域內燃煤自備電廠的合規(guī)性時，似乎可以得到這樣的體會：一是1177號文涉及的12個產業(yè)，表述支持發(fā)展的用詞不同，可分為三個層次，即“由”“委托”“支持、鼓勵”，授權程度和效用力度有明顯區(qū)別。二是我們所要討論的自備電廠均為燃煤電廠，無論在項目備案過程中如何定位，都更改不了屬于“火電”行業(yè)的事實。三是1177號文中對于火電行業(yè)的支持用詞十分慎重，是委托核準而不是備案;是背壓而不是凝汽;是熱電而不是電力;是以熱定電(及熱電比的要求)而不是發(fā)電為主。而新疆區(qū)域內自備火電機組絕大部分是凝汽并以提供電力降低用電成本為目的的，顯然不在委托核準的范圍內。四是1177號文對委托核準的產業(yè)項目，最終都要符合《企業(yè)投資項目核準暫行辦法》和《國家發(fā)展改革委辦公廳關于印發(fā)核準文件格式文本的通知》要求，由地方投資主管部門“進行核準，并報國家發(fā)改委備案”。而已建成的自備火電機組最多僅持有地方能源投資主管部門的備案證明，顯然超出了國家發(fā)展改革委的授權，從形式到內容都不符合要求。

歸納起來，新疆區(qū)域自備電廠發(fā)展到如此規(guī)模不外乎兩個方面的原因，一方面是地方政府謀求“跨越式發(fā)展”的迫切心情以及本地投資主管部門以GDP增長為中心的發(fā)展理念引發(fā)的投資沖動;另一方面是國家上一輪淘汰落后產能的行動，促使相關企業(yè)把目光從經濟發(fā)達省份轉向西部資源能源富集省區(qū)。政府與企業(yè)在打造低電價區(qū)以招商引資、降低高載(耗)能用電成本的目的上達成高度一致，新疆成為承接全國高載能企業(yè)產業(yè)轉移的主要區(qū)域，相應的，自備電廠如火如荼地發(fā)展壯大也就順理成章。

解決途徑

事實上，新疆區(qū)域的自備電廠曾經有過“轉正”的機會。2014至2015年國家能源局落實“放管服”改革要求，改審批火電項目為核定各省區(qū)火電規(guī)模。筆者在參與火電項目優(yōu)選中曾建議，地方投資主管部門在安排分省火電規(guī)模中立足解決自備電廠這一存量為主，不上或少上新的火電項目。2016年起國家能源局啟動了火電投資建設預警監(jiān)測機制，新疆連續(xù)三年為紅色區(qū)域，不再有火電規(guī)模指標的安排，自備電廠就這樣錯過了機遇。

與此形成對比的是，同一時期區(qū)域內另外一家省級投資主管部門立足消納存量火電項目，盡可能地將屬于兵團的自備電廠納入年度火電規(guī)模，如果不是遇到國家宏觀調控紅色預警，最后的兩臺35萬千瓦機組也消化完畢。

從可以預見的“十三五”后三年來看，解決途徑無非有五個：一是繼續(xù)深化電力體制改革;二是鼓勵自備電廠轉為公用電廠;三是關停淘汰落后機組;四是積極向國家有關部門反映實際情況爭取為新疆區(qū)域特別下達一定的火電規(guī)模、指標專用于解決存量自備電廠;五是大力推進疆電外送直流第三、第四通道規(guī)劃建設，同時培育發(fā)展電力市場規(guī)模為最終解決存量未核準發(fā)電機組合規(guī)性問題奠定基礎。

發(fā)展思路

通過剖析自備電廠發(fā)展壯大的全過程，至少可以為新疆區(qū)域今后能源發(fā)展提供以下借鑒：

一是在指導思想上，應認真研究、積極落實國家發(fā)展改革委、國家能源局聯(lián)合印發(fā)的《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，貫徹創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，適應經濟發(fā)展新常態(tài)，遵循能源發(fā)展“四個革命、一個合作”的戰(zhàn)略思想，在我國能源發(fā)展總體藍圖和行動綱領的范疇內開展好規(guī)劃工作。

二是在政策導向上，應注重發(fā)展質量，調整存量，做優(yōu)增量，積極化解過剩產能。在能源供需形勢發(fā)生重大改變前不安排新增項目，同時升級改造和淘汰落后產能;合理把握新能源發(fā)展節(jié)奏，著力消化存量，優(yōu)化發(fā)展增量，新建大型基地或項目應提前落實市場空間。盡快落實煤電、風電、光伏發(fā)電設備利用率監(jiān)測預警和調控約束機制，促進相關行業(yè)健康有序發(fā)展。應注重結構調整，加快雙重更替，推進能源綠色低碳發(fā)展;注重市場規(guī)律，強化市場自主調節(jié)，積極變革能源供需模式。正確處理好能源就地平衡與跨區(qū)供應的關系，用市場機制協(xié)調電力送、受雙方利益，堅持集中開發(fā)與分散利用并舉，高度重視分布式能源發(fā)展，大力推廣智能化供能和用能方式，培育新的增長動能。應注重產業(yè)發(fā)展規(guī)律，增強能源及相關產業(yè)競爭力，以全社會綜合用能成本較低作為能源發(fā)展的重要目標和衡量標準，著力打造低價能源優(yōu)勢。應注重機制創(chuàng)新，充分發(fā)揮價格調節(jié)作用，促進市場公平競爭，逐步形成及時反映市場供求關系、符合能源發(fā)展特性的價格機制，引導市場主體合理調節(jié)能源生產和消費行為。

三是在主要目標上，應合理確定新疆能源消費總量、能源自給率、能源供應能力、能源消費結構比重、能源系統(tǒng)效率、能源環(huán)保低碳等指標。按照國家規(guī)劃加快大型抽水蓄能電站建設、實施能源消費總量和強度“雙控”，開展煤炭消費減量行動，拓展天然氣消費市場，實施電能替代工程，開展成品油質量升級專項行動，創(chuàng)新生產生活用能模式等。應推動能源供給側結構性改革，把推動煤炭等非化石能源清潔高效開發(fā)利用作為能源轉型發(fā)展的首要任務，著力化解和防范煤炭、煤電、煤制油、煤制天然氣、低階分質利用、煤制化學品和石油綜合利用、煉油、常規(guī)水電等方面的產能過剩。

結束語

綜上所述，派出能源監(jiān)管機構應發(fā)揮獨立機構的優(yōu)勢、發(fā)揮規(guī)劃在能源發(fā)展中的引領和指導作用，結合新疆自治區(qū)(兵團)編制的能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃，進一步做好新疆區(qū)域能源規(guī)劃、產業(yè)政策及重大項目執(zhí)行情況的監(jiān)管工作;應發(fā)揮與周邊8個國家接壤的區(qū)位優(yōu)勢、發(fā)揮“一帶一路”核心區(qū)的優(yōu)勢，探索能源企業(yè)走出去的方式，助力新疆的長治久安和經濟發(fā)展。

本文出自《中國電業(yè)》7月刊