改革開放40年能源國際合作研究報(bào)告

(來源：能源研究俱樂部 作者：中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院教授、國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長、國際能源戰(zhàn)略研究中心主任許勤華)

能源國際合作的歷史進(jìn)程

從1978年到1992年，中國石油出口量逐漸減少。這個階段是中國全方位能源合作的醞釀階段，是市場開放、能源出口換取資金、技術(shù)和設(shè)備的“引進(jìn)來”的國際能源合作階段。

自1993年中國成為成品油凈進(jìn)口國繼而1996年成為原油凈進(jìn)口國，上個世紀(jì)九十年代初，為了貫徹中央提出的“充分利用國內(nèi)外兩種資源、兩個市場”的方針，中國開始實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略，積極開展能源國際合作。

隨后，中國全球能源戰(zhàn)略進(jìn)入了“發(fā)展期”。特點(diǎn)是充分運(yùn)用能源外交手段，由國家主導(dǎo)、能源企業(yè)及其他行為體參與，利用外交資源保障國家能源安全，或者以能源關(guān)系謀求國家其他利益而進(jìn)行各種與能源相關(guān)的活動。

2008年金融危機(jī)后，油價(jià)低位徘徊，消費(fèi)國在國際能源市場的影響力不斷增強(qiáng)，作為全球第一大能源消費(fèi)國和石油進(jìn)口國，并積累了幾十年國際能源合作的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，中國在對外能源合作過程中的主動權(quán)不斷提升，合作目的和方向也日益明確。2009年可以被稱為中國的資源投資年。中國在多個地區(qū)，以收購能源企業(yè)股份、“貸款換石油”等多種方式，大力進(jìn)行資源投資。

2013年9月，中國提出了“一帶一路”倡議，這是一個中國首倡、高層推動的國家戰(zhàn)略。能源的角色被稱為“重中之重”。能源發(fā)展不只關(guān)乎國家和地區(qū)發(fā)展的能源安全，而且聯(lián)系著國家和地區(qū)的整體利益;對外能源合作的目的已經(jīng)不再只是獲取或擁有能源本身，而是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的雙重效益;中國能源戰(zhàn)略真正擁有了自己完整的國際發(fā)展戰(zhàn)略，而不再只是嵌在國家的整體對外政策中。1

能源國際合作取得的主要成就

(一)建立了多個油氣國際合作區(qū)

中國在全球33個國家執(zhí)行著100多個國際油氣合作項(xiàng)目，建成了中亞—俄羅斯、中東、非洲、美洲和亞太等五大國際油氣合作區(qū)，獲得了相當(dāng)規(guī)模的權(quán)益油氣資源。尤其在當(dāng)前中國積極推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)的背景之下，中國開展國際油氣合作的深度和廣度都得到了進(jìn)一步的拓展。

(二)建立了對外能源貿(mào)易體系

初步建立了以石油、液化天然氣(LNG)、天然氣、煤炭、鈾礦為主的能源進(jìn)出口貿(mào)易體系，運(yùn)輸方式以油輪為主、管道為輔和少量鐵路，國際市場上以現(xiàn)貨、期貨及長期購買協(xié)議等多種方式結(jié)合。2

(三)中國能源公司極大提高了國際競爭力

中國國有能源企業(yè)掌握了國際能源合作項(xiàng)目運(yùn)作模式，積累了豐富的資本運(yùn)作、合同談判等方面的經(jīng)驗(yàn)，海外投資效益不斷提高，實(shí)力不斷壯大，國際影響力顯著增強(qiáng)。

(四)中國對外能源政策正在逐步形成

改革開放四十年來，我國能源國際合作的發(fā)展經(jīng)歷了從能源外交到逐漸形成對外能源政策的過程。

在國際能源合作的前二十年中(1993～2012年)，我國能源外交領(lǐng)域取得了重大成效。通過政府高層互訪和各種首腦峰會等方式，中國與世界多個國家簽訂了政府間能源合作協(xié)議，并與多個國家組織簽署了能源合作框架協(xié)定，為中國開展對外能源雙邊與多邊國際合作奠定了扎實(shí)基礎(chǔ)。

2013年，隨著“一帶一路”倡議的提出，中國全球能源戰(zhàn)略正式確立，中國的對外能源政策也在逐步形成。“一帶一路”框架為國際能源合作搭建更為有效的對話平臺，創(chuàng)造更加良好的國際合作環(huán)境，有助于開啟更加包容的全球能源治理新模式。

對于能源安全和國際合作的認(rèn)知改變

政策認(rèn)知

從改革開放初至今的中國能源安全觀演變過程共分為兩個階段。第一個階段始于改革開放初期(1978年起)，從能源自給自足走向能源國際合作，第二個階段始于“十一五”計(jì)劃時期(2006～2010年)，以石油天然氣為主的能源供給安全觀向多種能源均衡發(fā)展的能源使用安全觀發(fā)展。十八大以后，能源安全觀逐漸與整體社會生態(tài)文明結(jié)合在一起，注重永續(xù)發(fā)展。

如今，中國已經(jīng)逐漸形成了與西方“傳統(tǒng)能源安全觀”較為不同的“新能源安全觀”。“新能源安全觀”既包含了更多供應(yīng)含義的“安全(security)”，又包含了更多社會含義的“安全(safety)”3。“新能源安全觀”對內(nèi)強(qiáng)調(diào)能源效率和新及可再生能源，4對外主張全球能源安全的共營。5“新能源安全觀”中闡述的中國能源發(fā)展戰(zhàn)略為“把提高能源效率為宗旨基于自身多元發(fā)展保護(hù)環(huán)境，加強(qiáng)國際能源的互利合作建立穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)和清潔的能源供應(yīng)體系，保障全球能源安全”。6

在“新能源安全觀”指導(dǎo)下，中國能源國際合作在合作途徑、內(nèi)容、機(jī)制、合作對象等方面都出現(xiàn)了很大的變化。

1.中國能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，國際能源合作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向

中國第十一個五年計(jì)劃明確指出“中國的能源政策在于落實(shí)節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境基本國策，建設(shè)低投入、高產(chǎn)出，低消耗、少排放，能循環(huán)、可持續(xù)的國民經(jīng)濟(jì)體系和資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”。“十二五”能源規(guī)劃則強(qiáng)調(diào)了“綠色能源和能源效率”。同時“十三五”規(guī)劃堅(jiān)持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合，集中體現(xiàn)出轉(zhuǎn)型變革、創(chuàng)新發(fā)展等新特點(diǎn)。2014年6月召開的中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議上，習(xí)近平總書記明確提出，必須推動能源消費(fèi)、能源供給、能源技術(shù)和能源體制四方面的“革命”，標(biāo)志著我國能源戰(zhàn)略的重大轉(zhuǎn)型。

在中國經(jīng)濟(jì)放緩、增長模式向消費(fèi)導(dǎo)向轉(zhuǎn)變、政府尋求削減產(chǎn)能過剩、控制污染的背景下，中國在傳統(tǒng)能源煤炭領(lǐng)域國際合作明顯減少，而在相對清潔的天然氣領(lǐng)域合作則有所加強(qiáng)。這對中國與以傳統(tǒng)化石能源為主地區(qū)的能源合作產(chǎn)生巨大影響，中國能源國際合作已經(jīng)從最初的以石油和天然氣為主，逐步擴(kuò)展到非常規(guī)油氣，包括致密油氣、頁巖油氣、煤層氣等，以及新能源領(lǐng)域，包括核能及各類可再生能源，如太陽能、風(fēng)能、潮汐能等。為了繼續(xù)維持“把蛋糕做大”的深化合作趨勢，中國尋求主導(dǎo)合作模式的轉(zhuǎn)型，尋找合作領(lǐng)域與主體對象的替代品，并更加強(qiáng)調(diào)合作內(nèi)容與主體模式的轉(zhuǎn)型。

在新能源領(lǐng)域，核電技術(shù)成為中國擺脫能源瓶頸的重要舉措。2013年10月，國家能源局公布《服務(wù)核電企業(yè)科學(xué)發(fā)展協(xié)調(diào)工作機(jī)制實(shí)施方案》，首次把核電“走出去”上升為國家戰(zhàn)略：服務(wù)核電“走出去”戰(zhàn)略，對核電企業(yè)“走出去”給予方向性指引，并推動將核電“走出去”作為我國與潛在核電輸入國雙邊政治、經(jīng)濟(jì)交往的重要議題。

2.能源合作對象不斷豐富

與能源合作初期相比，目前中國的國際能源合作對象不僅有國家行為體，還有非國家行為體，如政府及非政府間組織等。同時，非政府主體也成為中國合作的重要對象。2016年，國家發(fā)展改革委、國家能源局相關(guān)負(fù)責(zé)人先后會見了美國通用電氣公司(GE公司)、美國國際商業(yè)機(jī)器公司(IBM)、美國高盛集團(tuán)、美國雪佛龍公司、美國泰拉能源公司主要負(fù)責(zé)人，就相關(guān)合作事宜開展了深入交流，推動了美洲相關(guān)企業(yè)的對華合作。

3.能源合作方式不斷創(chuàng)新

能源合作方式的創(chuàng)新，一方面體現(xiàn)在合作模式上，鼓勵企業(yè)以直接投資、收購并購、政府與社會資本合作模式(PPP)等多種方式，深化能源投資合作。加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)在能源合作項(xiàng)目全周期的深度參與，形成良好的能源“產(chǎn)業(yè)+金融”合作模式。7另一方面體現(xiàn)在合作內(nèi)容上，中國正逐漸將重點(diǎn)從傳統(tǒng)能源領(lǐng)域轉(zhuǎn)向新能源領(lǐng)域。中國作為全球最大的光伏生產(chǎn)和裝機(jī)國、最大的風(fēng)電裝機(jī)國、最大的核電在建國、最大的能效改善國，作為全球清潔能源的引領(lǐng)者、全球可持續(xù)發(fā)展的參與者，正在國內(nèi)積極推動可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

4.能源合作機(jī)制不斷完善

在國際能源合作機(jī)制的探索上，中國主要經(jīng)歷了四個階段。第一階段從改革開放初期到20世紀(jì)80年代末期，中國一方面積極參與聯(lián)合國及其下屬機(jī)構(gòu)涉及能源議程的所有活動，另一方面則全面加入那些機(jī)制健全、歷史悠久并具有高度國際聲望的專門性非政府類國際能源組織。第二階段從1990年到2000年，中國開始接觸區(qū)域多邊合作組織，廣泛參與APEC能源工作組的活動，同時與IEA、歐盟等組織開展合作與交流。第三階段從21世紀(jì)初到2013年，主要將重點(diǎn)放在對區(qū)域性多邊能源合作的拓展上，接觸方式也從國際能源組織的參與者變成組織建設(shè)的積極推動者。如參與創(chuàng)立上海合作組織“能源合作國家間專門工作組”。第四階段從2013年至今，通過“一帶一路”倡議的提出與實(shí)施，中國確立了自己的能源國際戰(zhàn)略，并引導(dǎo)逐漸建立符合自身利益和能源發(fā)展需求的國際能源合作機(jī)制。

5.積極參與國際能源治理，承擔(dān)大國責(zé)任

隨著中國能源安全觀的改變，中國已從最初的能源獨(dú)立觀轉(zhuǎn)向能源相互依賴觀，從對能源供給安全的關(guān)注轉(zhuǎn)向?qū)δ茉葱枨蟀踩年P(guān)注，進(jìn)而使中國參與能源國際合作的模式產(chǎn)生相應(yīng)變化。中國開始不斷感知到自己在全球能源治理中的地位與未來作用，并積極承擔(dān)相應(yīng)的國際責(zé)任。