我國水電建設(shè)管理體制改革三部曲

自建國以來，我國水電建設(shè)管理體制總體上經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟模式、計劃向市場過渡模式和市場經(jīng)濟模式三部曲。

計劃經(jīng)濟時期

1979年之前，我國電力管理體制的基本形態(tài)表現(xiàn)為：水電部+水電總局。水電部包括電力(電網(wǎng)與火電)、水利和水電等三大部分的政府與行業(yè)管理職能，其中水電部分的業(yè)務(wù)由直屬的水電總局全權(quán)負(fù)責(zé)管理。

期間，我國水電建設(shè)的體制特征為：全國15大水電工程局按照國家計劃并代表國家實行自營建設(shè)體制;同時，實行建管分離的管理模式，水電工程局負(fù)責(zé)建設(shè)電站，建成后移交電力局運行。水電工程局隨著工程走，實行“大兵團作戰(zhàn)模式”，一切按國家計劃調(diào)遣和執(zhí)行，國家對水電開發(fā)負(fù)無限責(zé)任。

計劃向市場過渡時期

1978年，黨的十一屆三中全會確立了國家實施以經(jīng)濟建設(shè)為中心的發(fā)展方針，揭開了國家改革開放的序幕。我國水電伴隨著國家改革開放步伐，逐步推進了建設(shè)管理體制由計劃經(jīng)濟模式向市場經(jīng)濟模式的改革，主要經(jīng)歷了工程概算總承包責(zé)任制、項目業(yè)主責(zé)任制和項目法人責(zé)任制三個階段。

第一個階段改革的代表性工程為東北的紅石和太平灣水電站。上世紀(jì)80年代初，在水電部水電總局的領(lǐng)導(dǎo)下，工程實行概算總承包制度，以不突破工程概算為目標(biāo)，強化企業(yè)內(nèi)部管理，首次在水電施工領(lǐng)域打破“大鍋飯”體制，有效控制了工程造價，在生產(chǎn)力層面顯著提高了水電工程局的整體管理水平，為后來的深化改革打下了良好的基礎(chǔ)。

第二個階段改革的代表性工程為魯布革水電站。隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深化，國家開放利用外資市場，魯布革水電站于1982年在全國建筑業(yè)率先引用世界銀行貸款，工程建設(shè)按照國際慣例實行招標(biāo)投標(biāo)制，首次在水電建筑業(yè)內(nèi)引入競爭機制，開始打破長期以來的自營建設(shè)體制。

1984年，“魯布革料擊波”全面揭開了水電建設(shè)體制在生產(chǎn)關(guān)系層面向市場化改革的序幕，水電建設(shè)的三項制度，業(yè)主責(zé)任制、建設(shè)監(jiān)理制和招標(biāo)承包制隨之應(yīng)運而生。此后，隨著國家撥改貸政策的實行，以及隨著當(dāng)時代表面家全權(quán)行使水電建設(shè)行政管埋職能的水電部水電總局職能的轉(zhuǎn)變，其所屬的各大水電科局幾乎一夜之間斷絕“皇糧”，我國水電建筑業(yè)從此迅速進入市場，水電建設(shè)管理體制開始發(fā)生了根本性的變化。

水電建設(shè)在計劃向市場過渡期間，不斷完善著市場發(fā)展機制，有效推動了水電事業(yè)的發(fā)展。這時期改革的代表作是被譽為“五朵金花”的5座百萬千瓦級的大型水電站(水口、巖灘、五強溪隔河巖、漫灣)。這一階段的體制特征為指定業(yè)主責(zé)任制，由水電站所屬地區(qū)的省電力局作為項目業(yè)主單位，并組建項目建設(shè)管理局，具體負(fù)責(zé)水電站的建設(shè)與運行管理。在計劃的自營“大鍋飯”體制基礎(chǔ)上已經(jīng)向市場化改革大大邁進了一步。

第三階段的改革實際上是伴隨著黨的十四大以來建立社會主義市場經(jīng)濟體制的方針以及《公司法》的出臺而展開的。對于水電建設(shè)來講，就是對老項目實施公司化改制，對新項目按照《公司法》成立有限責(zé)任公司等規(guī)范化運作，推進現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，體制特征為項目法人責(zé)任制。這與第二階段的業(yè)主責(zé)任制有著本質(zhì)的區(qū)別，項目業(yè)主是出資方組成的董事會，換句話說，項目法人責(zé)任制是真正意義上的業(yè)主責(zé)任制。在這一階段，清江、二灘、五凌、桂冠等公司率先進行公司化改造，之后所有水電項目全部按照《公司法》實施現(xiàn)代企業(yè)管理制度新的機制保證了水電的健康發(fā)展，期間廣蓄、三峽等相繼建設(shè)。

水電建設(shè)管理體制通過以上三個階段的改革，實現(xiàn)了由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的成功轉(zhuǎn)軌。

隨后，水電經(jīng)歷了1997年和2002年兩次電力體制根本性改革，電力行業(yè)也全面進入了市場經(jīng)濟發(fā)展模式。

1997年以政企分開為基本原則的改革

1997年以前，盡管我國電力管理的體制形式發(fā)生了多次變化，從1982年的電力部到水電部、1988年的能源部、1993年的電力部等，但這些都是電力管理體制的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，并非體制改革。真正意義上的第一次電力體制改革發(fā)生在1997年，以撤消電力部、電力政府職能劃歸國家經(jīng)貿(mào)委、組建國家電力公司，行使中央電力資產(chǎn)的企業(yè)管理職能為標(biāo)志，實現(xiàn)了電力政企職能分開的改革。

對于水電開發(fā)來說，這次改革客觀上形成了中央水電投資主體，通過與地方電力建設(shè)投資主體聯(lián)動，在發(fā)展機制上形成了中央和地方兩個積極性。在國家電力公司存續(xù)期間，充分調(diào)動和發(fā)揮辦電各方積極性，成功推動和形成了以“五大一小”(龍灘小灣、公伯峽、三板溪、洪家渡和雜谷腦)為代表工程的流域性水電開發(fā)格局，水電開發(fā)邁上了一個新臺階。可以肯定地說,1997年電力體制改革形成了水電發(fā)展的良性機制，有力推動了水電生產(chǎn)力的健康發(fā)展。

2002年以廠網(wǎng)分開為基本原則的改革

2002年的電力體制改革是根本性的，以打破電力壟斷為突破口，以網(wǎng)廠分開為原則，在我國第一次打破電力行政體系，改革撤消了國家電力公司，組建了兩大電網(wǎng)公司和五大電力公司，加上原有中央電力投資企業(yè)，形成了中央電力投資主體的多元化格局，宏觀上對加快電力市場化進程具有積極的推動意義。

這次改革以打破壟斷，引入競爭為主題展開，改革的目的和初衷是良好的，即通過競爭，加快電力發(fā)展、保證電力供應(yīng)、降低電力價格、惠及百姓與社會。但是，在缺乏科學(xué)統(tǒng)籌發(fā)展理念和與之配套的法制建設(shè)條件下，其建立的新型電力體制在發(fā)展機制上出現(xiàn)了種種不協(xié)調(diào)的矛盾。這次改革在理念上有幾點問題值得大家認(rèn)真思考：

改革對象的性質(zhì)定位。這次改革實質(zhì)上是通過拆分國家電力公司，重新組建若干電網(wǎng)與發(fā)電公司來實現(xiàn)的。但是，這里存在一個對國家電力公同基礎(chǔ)性質(zhì)的認(rèn)識問題，實事求是地說，改革是建立在對國家電力公司性質(zhì)錯誤定位的基礎(chǔ)上進行的。國家電力公司的性質(zhì)不是發(fā)電公司，是中央電力資產(chǎn)的管理公司和中央電力的投資公司。這就意味著拆分國家電力公司如同拆分一個投資公司，引入的不是電價競爭，而是“資源”與“地盤”的競爭。這也是各大電力集團不“跑馬圈地”的現(xiàn)象所在。

改革對象的市場定位。國家出力公司在市場中的定位應(yīng)該是以創(chuàng)造社會效益為主的國有公司。由于國有電力公司所擁有資產(chǎn)的特殊性，決定了它無需通過競爭解決基本生存問題，市場化改革對電力公司不會形成生存壓力，這與施工企業(yè)進入市場完全不同。因此，在缺失配套法制建設(shè)的前提下，簡單地將市場經(jīng)濟規(guī)則引入國有大型電力投資公司的改革是形而上學(xué)的，如同“乘坐航空母艦下海”，是沒有風(fēng)險的自由航行，實踐證明改革引入更多的是資源無序競爭，公司體量盲目攀比。改革放松了統(tǒng)籌規(guī)劃與法制管理，改革成本難控。

改革形成的競爭局面。改革在發(fā)電市場領(lǐng)域形成多元化電力投資主體，市場機制極大激發(fā)了企業(yè)資源占有與開發(fā)競賽的熱情。同時，由于竟?fàn)幮枰髽I(yè)會相互“保密”其發(fā)展規(guī)劃，公開上報能源主管部門的建設(shè)規(guī)模會小于實際規(guī)模，必然使建立在不實規(guī)劃數(shù)據(jù)條件下的國家宏觀調(diào)控措施難于奏效。缺乏統(tǒng)籌的無序競爭形成后來全國電力結(jié)構(gòu)性矛盾的突出，東部火電利用小時嚴(yán)重下降，西部水電大量棄水，發(fā)電與電網(wǎng)缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，系統(tǒng)經(jīng)濟性低下，建立在資源極大浪費條件下的電力繁榮是不可持續(xù)的，電力體制改革任重道遠(yuǎn)。

改革沒有回頭路，沒有矛盾就沒有發(fā)展。2002年電改實施以來，電力行業(yè)破除了獨家辦電的體制束縛，形成了電力市場主體多元化競爭格局，改革毫無懸念地推動了電力的高速發(fā)展，極大促進和提高了電力企業(yè)管理科學(xué)化水平，有效拉動了地方經(jīng)濟，滿足了經(jīng)濟社會發(fā)展對電力的巨大需求。期間，水電裝機實現(xiàn)歷史性的快速增長，到2017年全國水電總裝機已經(jīng)達到3.4億千瓦，較2002年的8600萬千瓦，凈增3倍。

2015年3月，新一輪電力改革啟動。新電改主要還是對2002年電力體制改革既定方案的完善與深化，屬于生產(chǎn)力層面的調(diào)整性改革，而非1997年和2002年兩次生產(chǎn)關(guān)系層面的根本性改革。期望新電改能夠建立電力的科學(xué)良性發(fā)展機制，努力化解電力發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾，進一步完善電力的法規(guī)建設(shè)，助力國家電力事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。