隨著我國經(jīng)濟新常態(tài)的到來，我國的電力發(fā)展進入了一個全新的階段。與此同時，2015年3月中共中央國務院又下發(fā)了《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》，拉開了我國新一輪電改的大幕。新電改著重要解決的是在經(jīng)濟新常態(tài)下電力“市場配置資源的決定性作用難以發(fā)揮，節(jié)能高效環(huán)保機組不能充分利用，棄水、棄風、棄光現(xiàn)象時有發(fā)生，個別地區(qū)窩電和缺電并存”等一系列的電力發(fā)展中的問題。

三年以來在經(jīng)濟新常態(tài)下的電力發(fā)展和體制改革都取得了一系列可喜的成果。我國電力從2014年底全國發(fā)電裝機容量13.6億千瓦，發(fā)電量5.5萬億千瓦時，已經(jīng)上升到了2017年底的裝機17.3億千瓦，發(fā)電量近6.5萬億千瓦時，各項指標穩(wěn)居世界第一。特別是以水電、核電、風電和光伏發(fā)電為主的非化石能源的發(fā)電比重，已經(jīng)有了較大幅的上升，能源結(jié)構(gòu)正在不斷的好轉(zhuǎn)。

「 一、水電的機遇與挑戰(zhàn) 」

具體到水電來看，新電改以來的變化更是巨大。截止到目前，我國的水電無論是建設水平、規(guī)模都是當之無愧的世界第一。然而，在取得了巨大的成績的同時，水電的發(fā)展也遭遇到了不少新的問題。新電改的前兩年，由于經(jīng)濟增速的放緩，全國的用電增速一度降到了百分之一以下。我國的水電和其他能源發(fā)電一樣，經(jīng)歷了嚴酷的考驗。首先，隨著西南地區(qū)水電裝機的慣性增長，棄水的問題日趨嚴重。其次，由于水電的棄水損失嚴重，一些水電企業(yè)經(jīng)營出現(xiàn)困難，水電開發(fā)已經(jīng)明顯減速。

2016年我國水電棄水的嚴重程度，已經(jīng)接近損失掉了一個三峽。當時，業(yè)內(nèi)人士眼看著嚴重的水電棄水十分焦急，但社會上關注點卻往往只知道棄風、棄光，幾乎沒人關注我國更嚴重的可再生能源的損失---棄水問題。為此水電學會曾在組織專家調(diào)研的基礎上，給國家有關部門上書反映問題，并得到了中央領導的批示。

因此，在2017年3月的兩會期間，不僅比棄風、棄光更嚴重的棄水問題被首次被寫進政府工作報告，而且，總理還在政府工作報告中正式提出了煤電要去產(chǎn)能的要求。隨后，國家發(fā)改委、能源局已經(jīng)多次組織專門的調(diào)研，探討解決棄水問題。并在此基礎上于2017年10月24日，專門發(fā)布了《關于促進西南地區(qū)水電消納的通知》(下稱：1830號文)，針對西南地區(qū)棄水問題作出明確的要求和部署。一時間，解決西南水電消納的問題再次成為業(yè)內(nèi)關注焦點。

對于我國的水電來說，1830號文的發(fā)布絕對是重大的政策利好。其中既有“加強規(guī)劃統(tǒng)籌，力爭'十三五'后期不再新增棄水問題”等宏觀要求;也有“加快輸電通道建設;加快龍頭水庫建設”等具體措施;同時還有“調(diào)整富余水電消納的價格機制;研究完善跨省跨區(qū)輸配電價機制;制定鼓勵水電消納的節(jié)能綠色低碳政策”等重要的政策承諾。

更令人振奮的是，在1830號文發(fā)布僅僅半個月之后，國家發(fā)改委、能源局又發(fā)布了《解決棄水棄風棄光問題實施方案》，第一次把解決棄水問題放在了解決可再生能源發(fā)展問題的首位。要求全面地加快推進西南和“三北”地區(qū)可再生能源電力跨省跨區(qū)配置的輸電通道規(guī)劃和建設，優(yōu)先建設以輸送可再生能源為主且受端地區(qū)具有消納市場空間的輸電通道。

這些文件的出臺顯然表明政府部門正在積極想辦法解決《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》新電改文件中，所提到的“棄水、棄風、棄光現(xiàn)象”(三棄問題)。不過，隨后這些文件的具體落實卻并不像人們想象的那么順利。以《關于促進西南地區(qū)水電消納的通知》的1830號文件中明確要求的“開工四川水電外送江西特高壓直流輸電工程”和《解決棄水棄風棄光問題實施方案》的通知中，點名強調(diào)的“加快推進四川水電第四回外送輸電通道”的“雅中直流”建設來說，至今還存在著巨大的爭議。通道的建設方四川電網(wǎng)要求盡快落實文件，而通道的落地點江西省，則明確表示無能力接受“雅中直流”的送電，因此，他們一直不同意“雅中直流”開工建設。

「 二、關于水電發(fā)展的典型爭論 」

為此，支持和反對“雅中直流”的雙方還在媒體上各抒己見，爭論激烈。客觀地說，爭論的雙方似乎都能在新電改的文件中找到理論依據(jù)。建設方可以強調(diào)，新電改的文件不僅明確要求減少三棄現(xiàn)象，而且還要求電網(wǎng)企業(yè)“依照規(guī)劃認真落實可再生能源發(fā)電保障性收購制度”，沒有可靠的送電通道，電改要求的這些任務怎么可能完成?反對方則認為;“發(fā)揮市場配置資源的決定性作用”是新電改的核心要義，政府部門文件的過多干預，不符合新電改的大方向。

之所以會出現(xiàn)這種多方爭議的局面，是因為電力的改革和發(fā)展是多維度的。通常認為，電力行業(yè)的供電保障(安全)和電源結(jié)構(gòu)以及經(jīng)濟效益之間，存在著一種“不可能三角形”的關系。即：我們永遠不可能在安全、結(jié)構(gòu)和效益三個方面同時獲得最優(yōu)的結(jié)果，只能在三方面進行排序性的選擇。一般來說，電力供應的安全問題總是首選項。而電力結(jié)構(gòu)和效益之間的排序，則可能會根據(jù)經(jīng)濟環(huán)境的不同，而發(fā)生一些變化。目前，我們以讓市場化手段配置資源為標志的體制改革，最直接、最有利的作用，往往會體現(xiàn)在效益方面。但是，每一次的電力改革，我們又不能不把保障電力安全和調(diào)整能源結(jié)構(gòu)都作為重要的約束條件。

回顧我們2002年開始的電力體制改革，很多人認為沒有改革到位。廠網(wǎng)倒是分開了，但是競價上網(wǎng)等當初的改革目標卻遙遙無期。有人認為這是由于決策層的改革決心不大，推進力度不夠。但是，筆者則認為，最重要的問題是我們的電力體制改革，還不能確保在提高效益的同時，保障電力供應的安全。所以，改不下去，或者說改不徹底，都是必然的結(jié)果。這就是由電力體制改革具有的多維性的特點所決定的。

三年前開始的新電改，其實也面臨著同樣的問題。我們的改革方向本來是要“發(fā)揮市場配置資源的決定性作用”，但是，在嚴重的棄水難題無法化解，我國能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整受到了巨大威脅的情況下，有關政府部門又不得不臨時出臺專門的文件，來加以彌補。

因此，這次由“雅中直流”落地點產(chǎn)生的爭論，決不是個別省份、企業(yè)的利益之爭，而是反映出了我們整個電力行業(yè)改革發(fā)展的一個焦點問題。現(xiàn)在的中國經(jīng)濟進入了新常態(tài)，電力市場供大于求，供給側(cè)的改革勢在必行。在這種情況下，讓本來僅有一點點價格優(yōu)勢的水電，加上上千公里的過網(wǎng)費去和當?shù)氐拿弘姼偁帲瑹o論如何也難獲勝。這次“雅中直流”雖然有了政府文件的鼎力支持，但落實起來還是困難重重，其實背后的最根本原因還是經(jīng)濟效益。所以，事實證明光靠發(fā)文件解決西南水電的外送問題，已經(jīng)難以奏效，最好想辦法用市場機制解決問題。

「 三、用市場手段解決水電發(fā)展的設想 」

如何才能按照新電改“發(fā)揮市場配置資源的決定性作用”的精神，把國家能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求，通過市場機制反映出來呢?筆者建議，為了能通過市場的手段讓水電這種清潔的可再生的優(yōu)勢體現(xiàn)出來，我們現(xiàn)在完全可以考慮對燃煤發(fā)電征收碳排放稅(或者說是碳排費，因為目前它還需要專款、專用)，簡稱碳稅方案。只有這樣才有可能在新一輪的電改中，用市場的語言反映出我們調(diào)整能源結(jié)構(gòu)的目標，讓我國積極發(fā)展水電的政策得以落實和延續(xù)。

征收碳稅，用經(jīng)濟手段促進能源結(jié)構(gòu)調(diào)整是我們電力體制改革的重要舉措。然而，目前征收碳稅的主要障礙是我國的煤電企業(yè)普遍都非常困難。不征收碳稅的情況下煤電都難以盈利，如再額外征稅的話，企業(yè)還怎么生存?不錯，如果僅從每個企業(yè)來看，煤電企業(yè)確實是都掙扎在生存的邊緣，一旦再征收碳稅，基本上就活不下去了。但是，如果從我國煤電行業(yè)的總體上看，則未必如此。因為我國煤電行業(yè)效益低下的主要問題，是產(chǎn)能嚴重過剩造成的。如果，能解決產(chǎn)能過剩，解決煤電機組的平均運行小時過低的難題，現(xiàn)行煤電的電價仍能擔負起碳稅。

粗劣的估算，假定我國目前有10億千瓦的煤電裝機，平均運行小時數(shù)4200。按照0.4元一度電計算，全國燃煤電廠的售電總收入大約是16888億。如果我們根據(jù)能源轉(zhuǎn)型的要求不再把電力增長空間的留給煤電的話，只要上網(wǎng)的電價保持不變，這個總收入是不會提高的，因為它是由用電市場的規(guī)模所決定的。目前，由于這個總收入，相當于要分配給10億裝機，所以，造成的結(jié)果是就大家都吃不飽，而且都很困難。如果我們能封存、停產(chǎn)一部分(假設3億)的煤電機組，只留下7億左右的煤電機組正常生產(chǎn)。這樣可以把煤電機組的平均運行小時數(shù)提高到6000以上。

如此一來，對保持正常生產(chǎn)的煤電廠，大約能比目前提高42%的收入，去掉增加發(fā)電所增加的(按增收的70%計算)燃煤費用，至少應該增加13%左右的純收入。此時，如果我們對這些電廠只加收10%左右的碳排放稅，那么對保持正常運營的煤電企業(yè)來說，由于運行小時數(shù)提高了，實施碳稅后不僅沒有增加任何負擔，反而還會增加一些盈利。

對那些被封存、停產(chǎn)的煤電廠，我們當然也不能不去考慮。解決的辦法是把從那些正常運行的煤電廠收取到的碳排放稅，劃撥過來，維持封存停產(chǎn)電廠的基本需要。這樣從全國來看，煤電行業(yè)的總收入沒有變化，只不過分配的方式變了，不再是平均分給每一個煤電廠，而是只分給一部分保持正常運行的電廠，然后通過征收碳稅的方式，把增收的那部分拿回來，補貼給封存停產(chǎn)的電廠。這樣做的好處是，即完成了對燃煤發(fā)電征收碳稅，又沒有增加整個煤電行業(yè)的實際負擔。更重要的是，它可以起到，用市場的手段抑制住現(xiàn)在各地煤電無序擴張的勢頭。同時實現(xiàn)把社會用電需求的增長空間，完全留給非化石能源的目標。

在具體實施碳稅的過程中，應該首先封存那些新建和在建的煤電廠。因為這些煤電廠，還不存在需要安置大量下崗工人的難題(封存停產(chǎn)它們的代價最低)。然而，如果不采取措施，用不了多久，這些新建的煤電機組就會陸續(xù)加入目前已經(jīng)極為緊張的電力市場，去稀釋所有煤電企業(yè)的利潤，同時也不可避免地要擠占非化石能源的發(fā)展空間。即使對一些老煤電廠，雖然會有不少的富余勞動力需要重新安置，但這也未必都是壞事。我們一方面可以從所收取的碳稅中對下崗轉(zhuǎn)產(chǎn)的職工進行適當?shù)难a償，同時，轉(zhuǎn)產(chǎn)了的職工，如果能通過適當?shù)脑倬蜆I(yè)，多少也能再創(chuàng)造出一些額外的收入。這樣，如果從總體上看(假定電力的市場規(guī)模和上網(wǎng)電價都保持不變)，這樣碳稅改革后的結(jié)果，整個煤電行業(yè)的總收入，不僅沒有減少，反而會略有增加。

「 四、征收碳稅改革的意義重大 」

以上分析僅僅是對煤電行業(yè)本身的影響。從全局上看，這種碳稅改革對于整個電力行業(yè)的作用就更重要了。一方面它體現(xiàn)出了我國能源革命、電力轉(zhuǎn)型的大方向，另一方面可以實現(xiàn)把社會電力需求增長的空間，盡可能留給非化石能源。同時還能夠從根本上解決，各地的煤電無序增長、難以控制，西部清潔可再生的水電必須要做到加上過網(wǎng)費之后還要做到比本地的煤電更便宜，才有人肯要的現(xiàn)實難題。

當然，也可能有人會擔心，煤電不發(fā)展了，能否滿足我國未來電力需求的增長?筆者認為，這種擔心暫時還沒有必要。首先，我國的可再生能源水、風、光的增長能力其實都已經(jīng)非常強了，只要政策到位，應該基本上可以滿足我國社會電力需求的增長速度。前幾年的電力發(fā)展曾經(jīng)證明了這一點，只不過這幾年由于電力市場沒有保障，三棄嚴重，各種可再生能源都必須要降速發(fā)展罷了。

目前，我國各種可再生能源發(fā)電的建設能力非常強，如果市場有保障一年增加幾千億度可再生能源的電量，應該沒有問題。其次，我國核電在建規(guī)模上也是比較大的，電力需求的增長，也應該考慮到在建的核電市場空間。除此之外，我們控制煤電的方式，目前主要還是封存、停產(chǎn)，并沒有銷毀，必要時可以根據(jù)需要恢復生產(chǎn)。因此，保障電力供應的安全，在電力產(chǎn)能上完全不存在任何問題。

當前，要在減少煤電裝機的情況下保證電力供應的安全，我們還非常需要加強我國調(diào)峰電源的建設。實際上，這是我們電力行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要方向。我們未來的(以可再生能源為主)能源轉(zhuǎn)型需要有大量的調(diào)峰電源做保障。早做些準備沒有任何壞處。建設足夠的調(diào)峰電源(特別是技術(shù)成熟的抽水蓄能)，是我國電力行業(yè)的短板之一。

目前，大量產(chǎn)能過剩的煤電機組抑制了我國調(diào)峰電源的市場和發(fā)展空間，這非常不利于我國的能源轉(zhuǎn)型和電力行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。應該盡快補上調(diào)峰電源建設不足的短板。有了足夠的調(diào)峰電源，現(xiàn)在，我們可以為煤電機組調(diào)峰，讓煤電的存量減少，但效率更高、效益更好，為煤電逐步退出歷史舞臺創(chuàng)造條件。將來等煤電陸續(xù)轉(zhuǎn)型、退出之后，為大量的間歇性的可再生能源調(diào)峰提供保障。最近，發(fā)改委能源局也剛剛發(fā)布了加強調(diào)峰電源建設的文件，不言而喻，因為這是我們未來能源革命、電力轉(zhuǎn)型發(fā)展的必要條件。

「 五、碳稅有助于解決水電的矛盾 」

本文所提出的碳稅的設想，對水電的發(fā)展到底能有什么作用?我們可以通過分析當前水電發(fā)展遭遇的典型的事件(雅中直流建設)來體現(xiàn)。具體來看，目前江西省不肯接受“雅中直流”的送電，是完全可以理解的。因為他們已有大量經(jīng)過國家正規(guī)核準的煤電即將陸續(xù)投產(chǎn)。雅中直流建成后的送電，必然要與陸續(xù)投產(chǎn)的煤電發(fā)生市場沖突。如果沒有國家出臺相應的政策，這個矛盾省里自己是很難解決的。

反之，如果國家出臺了煤電碳稅的政策，江西的煤電廠，可以有兩種選擇，一種是繼續(xù)發(fā)電同時繳納碳稅;另一種是封存停產(chǎn)接受必要的經(jīng)濟補償。雅中直流的落地電價，畢竟要比煤電加上碳稅低。江西目前在建的一些煤電，即使建成投產(chǎn)之后，電價也沒有競爭力(因為需要額外征收碳稅)。

相反，如果封存、停止建設一些建設中(包括新建成的)煤電，不僅有了國家的政策依據(jù)，還有經(jīng)濟上的補償。無論是對企業(yè)、還是政府都有可能會選擇后者。也就是說，靠政府文件難以落實的西電東送的難題，完全可能通過“碳稅”這種市場手段來解決。

最近，國家能源局發(fā)布的《可再生能源電力配額及考核辦法(征求意見稿)》中，也對雅中直流的建設施加了影響。配額要求江西省2018、2020年的可再生能源分別要達到23%和29.5%。這似乎是從另一方面推進江西接受“雅中直流”，肯定會有利于問題的解決。遺憾的是，這個考核辦法，并沒有能解決江西已經(jīng)在建設中的大量煤電廠的出路問題，畢竟這些煤電的建設也是經(jīng)過政府核準的。因此，如能有碳稅的配合，“配額”的落實就更有保障，也更加公平、合理。

「 結(jié)語 」

以上是筆者對水電如何利用新一輪的電力體制改革進一步發(fā)展的探討。這里，有必要解釋一下，一篇探討水電出路的文章，為什么很少談到水電本身呢?因為目前我國水電的問題，已經(jīng)不是水電本身所能解決的。例如，國家出臺的專門解決水電棄水的1830號等文件，對水電問題的分析、探討、考慮，決不能說不夠全面、不夠深入吧，但至今仍是爭議不斷、難以落實。

站在電力體制改革的高度看，解決我國水電發(fā)展所面臨的問題，必須要跳出就水電論水電的框框。因為，水電目前所遭遇到的發(fā)展困難，根源來自我國電力產(chǎn)能的嚴重過剩。追根尋源，目前我國電力產(chǎn)能的嚴重過剩，源于我們幾年前就開始了電力轉(zhuǎn)型的準備(大力發(fā)展各種可再生能源)，但事到臨頭，又遲遲邁不開能源革命、電力轉(zhuǎn)型的步子(如：開啟煤電逐步退出的進程)。因此，現(xiàn)在我們必須要想辦法發(fā)揮出“市場配置資源的決定性作用”，積極推進電力行業(yè)的供給側(cè)改革，利用電力體制改革的契機拉開我國能源革命、電力轉(zhuǎn)型的大幕。

總之，關于我國水電還要不要發(fā)展、如何發(fā)展的探討，絕不是僅僅要解決某些水電企業(yè)的生存、發(fā)展和效益的問題，而是事關我們國家乃至整個國際社會能源轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展的關鍵。巴黎協(xié)定的各簽署國都已經(jīng)承諾，爭取要在本世紀下半葉就實現(xiàn)凈零碳排放。我們也是巴黎協(xié)定的簽署國，留給我們能源轉(zhuǎn)型的時間還有多少呢?

來源:能源雜志 作者:張博庭