中國水利水電勘測設計單位改革與發(fā)展研究報告3

2018-02-07 10:58:46 中國水利水電勘測設計協(xié)會　點擊量：評論 (0)

◆三、改革現(xiàn)狀◆1、頂層設計事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制是主流趨勢自1999年始，國家先后出臺了《關于工程勘察設計單位體制改革的若干意見》（國辦發(fā)

◆三、改革現(xiàn)狀◆

1、頂層設計

事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制是主流趨勢

自1999年始，國家先后出臺了《關于工程勘察設計單位體制改革的若干意見》（國辦發(fā)〔1999〕101號），全面啟動勘察設計單位體制改革。2011年，國家就分類推進事業(yè)單位改革先后出臺《關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》（中發(fā)〔2011〕5號）、《關于印發(fā)分類推進事業(yè)單位改革配套文件的通知》（國辦發(fā)〔2011〕37號）。文件要求行政類和經(jīng)營類事業(yè)單位要在2015年底前完成改革。2013年，通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》再一次強調(diào)加快事業(yè)單位分類改革，意味著國家再次確認事業(yè)單位改革方向不變。

2016年8月，國家為著力解決事業(yè)單位從事生產(chǎn)經(jīng)營活動存在的政企不分、事企不分、體制不順、效益不高等突出問題，切實破除體制機制障礙，激發(fā)經(jīng)營類事業(yè)單位內(nèi)生發(fā)展動力，《關于印發(fā)<關于從事生產(chǎn)經(jīng)營活動事業(yè)單位改革的指導意見>的通知》（廳字〔2016〕38號）（以下簡稱“38號文”）提出“經(jīng)濟效益較好的經(jīng)營類事業(yè)單位，要優(yōu)先推進轉(zhuǎn)制為企業(yè)，于2017年年底前基本完成。經(jīng)濟效益一般的，要穩(wěn)妥推進轉(zhuǎn)企改制，于2018年年底前基本完成。人員、資產(chǎn)規(guī)模小、轉(zhuǎn)制后難以正常運轉(zhuǎn)的，要逐步予以撤銷，于2020年年底前基本完成。長期虧損、資不抵債的，要穩(wěn)妥退出事業(yè)單位序列，于2020年年底前基本完成”。38號文在之前所出臺政策的基礎上明確了各種經(jīng)營類事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制的期限，表明國家對于經(jīng)營類事業(yè)單位體制改革的決心。

2017年4月，38號文的配套政策《關于從事生產(chǎn)經(jīng)營活動事業(yè)單位改革中國有資產(chǎn)管理的若干規(guī)定》（財資〔2017〕13號）出臺，明確要求“經(jīng)營類事業(yè)單位國有資產(chǎn)出售，要按照規(guī)定程序批準后在產(chǎn)權交易機構通過公開競價方式處置”，“以市場化方式處置資產(chǎn)要統(tǒng)籌安排、有序進行，防止因短期集中處置導致國有資產(chǎn)賤賣”，“執(zhí)行事業(yè)單位財務、會計制度的經(jīng)營類事業(yè)單位的國有資產(chǎn)處置收入在扣除相關稅金、評估費、拍賣傭金和符合規(guī)定的人員安置等費用及清償債務后，剩余收入上繳國庫。”

系列政策的出臺表明，國家對于事業(yè)單位體制改革的方向是堅定不移的，事業(yè)單位體制改革進入倒計時。

?政策倒逼推進事業(yè)單位改革

38號文重申經(jīng)營類事業(yè)單位必須改企，它指出“堅持政企分開、事企分開。應由市場配置資源的生產(chǎn)經(jīng)營活動堅決交給市場，將經(jīng)營類事業(yè)單位逐步轉(zhuǎn)制為企業(yè)”。38號文明確指出，具有事業(yè)企業(yè)“雙法人”資格的，注銷事業(yè)單位法人，直接歸為企業(yè)。這意味著現(xiàn)仍沿用的“雙法人”這一政策過渡辦法即將結(jié)束。隨著建筑行業(yè)“四庫一平臺”的全面實施，住建部再次重申勘察設計單位申請資質(zhì)需具備企業(yè)法人資格。根據(jù)2013年環(huán)保部《建設項目環(huán)境影響評價資質(zhì)管理辦法（修訂征求意見稿）》，明確限制事業(yè)單位以及審批部門相關機構不得申請資質(zhì)。這些政策都倒逼著以從事水利水電勘測設計的事業(yè)單位只能選擇轉(zhuǎn)制為企業(yè)，否則單位的資質(zhì)難以維系，生存的根基會受到動搖。

此外，目前更多的地方政府執(zhí)行國家政策，對事業(yè)單位人員薪酬發(fā)放規(guī)范管理，作為技術密集型的勘測設計行業(yè)，如果在人才激勵上沒有市場競爭力，會嚴重影響單位引進和留住人才，給單位的發(fā)展帶來巨大壓力。

?政府購買服務為事業(yè)單位改制提供條件

2014年財政部印發(fā)《政府購買服務管理辦法（暫行）》，全面推廣政府購買服務。財政部副部長劉昆強調(diào)，政府購買服務有利于推動公辦事業(yè)單位與主管部門理順關系和去行政化，推進有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會組織。

2015年《關于清理規(guī)范國務院部門行政審批中介服務的通知》（以下簡稱“通知”）規(guī)定，和審批部門相關的事業(yè)單位不能從事中介服務（技術審查、咨詢等），需要開展相關服務的事業(yè)單位必須通過轉(zhuǎn)企改制與主管部門脫鉤。2017年1月，李克強總理在常務會議上強調(diào)：“一定要下決心清理不規(guī)范的中介服務，特別要堅決整治‘紅頂中介’，“要積極探索將與行政審批相關的中介服務逐步改為政府購買。”

2017年1月印發(fā)的《關于創(chuàng)新政府配置資源方式的指導意見》指出要“推進政事分開、管辦分離”，要“區(qū)分政府作為資源配置者和行業(yè)監(jiān)管者的不同職能，創(chuàng)新和改進政府直接配置資源的方式。放開相關行業(yè)市場準入，放松價格管制，促進公平競爭”，“創(chuàng)新公共服務供給方式”，“推進公益類事業(yè)單位改革，強化公益屬性，創(chuàng)新體制機制，提高供給質(zhì)量和效益。制定發(fā)布政府購買服務指導性目錄，引入競爭機制，提高財政資金使用效率。”

目前事業(yè)單位體制的水利水電勘測設計單位，來自上級主管單位的業(yè)務占一定比例。隨著“通知”的廣泛深入執(zhí)行，上級單位的項目不能簡單交由下屬事業(yè)單位來做，單位的生存會受到嚴重影響。政府購買服務的進一步推廣也將促進事業(yè)單位改革步伐加快。

?深化國有企業(yè)改革政策

十八屆三中全會提出《關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱“決定”）以來，國企改革進入全面深化階段。“決定”首次提出“混合所有制作為基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式”。2015年，國企改革“1+N”政策進入密集出臺期，“N”中的其它二級配套文件大部分于2016年陸續(xù)出臺，2017年亦出臺了部分配套文件，新一輪國企改革政策日益明朗。

2015年國家出臺了《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》（中發(fā)〔2015〕22號），要求國有企業(yè)政企分開、政資分開、所有權與經(jīng)營權分離。《關于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》（國發(fā)〔2015〕63號），提出國有資產(chǎn)監(jiān)管工作由管企業(yè)為主向管資本為主轉(zhuǎn)變，并提出積極引入各類投資者實現(xiàn)股權多元化。

2016年7月，《關于推動中央企業(yè)結(jié)構調(diào)整與重組的指導意見》對推動中央企業(yè)結(jié)構調(diào)整與重組工作作出部署，明確了下一階段推進中央企業(yè)結(jié)構調(diào)整和重組的重點工作，即“鞏固加強一批、創(chuàng)新發(fā)展一批、重組整合一批、清理退出一批”。

黨的十八屆三中全會提出了要“準確界定不同國有企業(yè)功能”，中央《關于深化中央管理企業(yè)負責人薪酬制度改革相關意見》和22號文對改進經(jīng)營業(yè)績考核、加強不同類別企業(yè)分類考核提出明確要求。國資委《關于國有企業(yè)功能界定與分類的指導意見》（國資發(fā)研究〔2015〕170號）進一步明確了分類考核的主要方向。《關于完善中央企業(yè)功能分類考核的實施方案》將系列政策導向和要求落到實處，明確了不同類型國有企業(yè)的經(jīng)營責任，按照企業(yè)的功能和業(yè)務特點確定了差異化的考核導向和內(nèi)容。2016年12月發(fā)布《央企負責人經(jīng)營業(yè)績考核辦法》（國資委令第33號）明確對中央企業(yè)的差異化考核標準，實施分類考核。

2017年5月發(fā)布的《關于進一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構的指導意見》提出了到“2017年年底前，國有企業(yè)公司制改革基本完成”的目標。《意見》明確現(xiàn)代企業(yè)制度標準和國有企業(yè)法人治理結(jié)構標準分別是“產(chǎn)權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”和“各司其職、各負其責、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡”。《意見》強調(diào)“把加強黨的領導和完善公司治理統(tǒng)一起來，堅持黨管干部原則與董事會依法選擇經(jīng)營管理者、經(jīng)營管理者依法行使用人權相結(jié)合”，再次明確國有企業(yè)黨組織在公司法人治理結(jié)構中的法定地位。《意見》還提出“國有獨資公司經(jīng)理層逐步實行任期制和契約化管理。根據(jù)企業(yè)產(chǎn)權結(jié)構、市場化程度等不同情況，有序推進職業(yè)經(jīng)理人制度建設，逐步擴大職業(yè)經(jīng)理人隊伍”，體現(xiàn)了“提升企業(yè)的市場化、現(xiàn)代化經(jīng)營水平”的決心。同期，國資委以管資本為主推進職能轉(zhuǎn)變方案，梳理了國資監(jiān)管職能，將精簡43項監(jiān)管事項，其中取消監(jiān)管事項26項，下放監(jiān)管事項9項，授權監(jiān)管事項8項。截至目前，深化國有企業(yè)改革的“設計圖”和“施工圖”基本完成。

?混合所有制改革政策

2015年《關于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》（國發(fā)〔2015〕54號）提出要分類分層推進國有企業(yè)混合所有制改革。自此，混改采取“先試點”的原則逐步開展起來，各省市積極響應，紛紛推行有地方特色的國資國企改革。目前至少有25個省份出臺了國企改革方案，提出了混改目標，且混合所有制改革試點范圍有擴大趨勢。

2016年8月，《關于國有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點的意見》（國資發(fā)改革〔2016〕133號）（以下簡稱“133號文”）就國有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點提出明確要求和政策措施，明確了員工持股試點總體原則、開展試點企業(yè)的條件、員工入股及股權管理等細則。133號文指出，員工持股試點是針對“國有控股混合所有制”企業(yè)的試點，優(yōu)先支持科技服務型企業(yè)員工持股試點。員工持股試點企業(yè)要求是主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領域的商業(yè)類企業(yè)，營業(yè)收入和利潤90%以上來源于所在企業(yè)集團外部市場；股權結(jié)構合理，非公有資本股東所持股份應達到一定比例，公司董事會中有非公有資本股東推薦的董事；公司治理結(jié)構健全。

從試點原則來看，員工持股主要采取增資擴股、出資新設方式開展，并保證國有資本處于控股地位。133號文明確提出參與持股人員“應為在關鍵崗位工作并對公司經(jīng)營業(yè)績和持續(xù)發(fā)展有直接或較大影響的科研人員、經(jīng)營管理人員和業(yè)務骨干。黨中央、國務院和地方黨委、政府及其部門、機構任命的國有企業(yè)領導人員不得持股。外部董事、監(jiān)事（含職工代表監(jiān)事）不參與員工持股。如直系親屬多人在同一企業(yè)時，只能一人持股”。

對于持股比例，133號文規(guī)定“實施員工持股后，應保證囯有股東控股地位，其持股比例不得低于總股本34%。員工持股總量原則上不高于公司總股本的30%，單一員工持股比例原則上不高于公司總股本的1%。企業(yè)可采取適當方式預留部分股權，用于新引進人才。國有控股上市公司員工持股比例按證券監(jiān)管有關規(guī)定確定。”

2、改革發(fā)展

?原部屬單位體制改革進程

原中國水電顧問集團下屬的7個勘測設計單位已全部完成轉(zhuǎn)企改制，2013年中國水電工程顧問集團公司與中國水利水電建設集團公司、國家電網(wǎng)公司、中國南方電網(wǎng)有限責任公司所屬14個省（市）勘測設計企業(yè)、施工企業(yè)、修造企業(yè)重組，組建成特大型國有企業(yè)中國電力建設集團有限公司。7個勘測設計單位改制為國有有限公司，進入中國電力建設集團有限公司。

原水利部所屬的7個勘測設計單位，已完成轉(zhuǎn)企改制。黃河勘測規(guī)劃設計有限公司、中水淮河規(guī)劃設計研究有限公司、中水珠江規(guī)劃勘測設計有限公司、中水北方勘測設計研究有限責任公司、中水東北勘測設計研究有限責任公司由事業(yè)完成轉(zhuǎn)企改制為有限責任公司，各公司國有資產(chǎn)由經(jīng)水利部授權部屬的三個事業(yè)單位作為國有出資人代表持有。長江勘測規(guī)劃設計研究院先轉(zhuǎn)企后改制兩步走，已由事業(yè)改為國有獨資企業(yè)，目前正在籌劃下一步的改制工作。上海勘測設計研究院有限公司劃歸上海市國資委，先由事業(yè)改為國有獨資企業(yè)，經(jīng)二次改制后重組進入三峽集團公司。

?省（市）級單位體制改革進程

截至目前，已有16個省（市）級勘測設計單位轉(zhuǎn)為企業(yè)。其中，青海省水利水電勘測設計研究院、海南省水利水電勘測設計研究院、重慶市水利電力建筑勘測設計研究院、安徽省水利水電勘測設計院、甘肅省水利水電勘測設計研究院、河北省水利水電勘測設計研究院、河北省水利水電第二勘測設計研究院、遼寧省水利水電勘測設計研究院、貴州省水利水電勘測設計研究院等9個單位轉(zhuǎn)為國有獨資企業(yè)原隸屬關系不變，上海市水利工程設計研究院有限公司改為國有有限公司并入國企集團公司，新疆兵團勘測設計院（集團）有限責任公司改為國有有限公司原隸屬關系不變，江蘇省水利勘測設計研究院及其下屬的江蘇省工程勘測研究院改為混合所有制公司且成為獨立法人實體，原黨工團組織隸屬關系不變，河南省水利勘測設計研究有限公司、寧夏水利水電勘測設計研究院有限公司和河南省水利勘測有限公司改為民營有限公司無主管單位。8個單位經(jīng)事業(yè)單位分類改革重新界定為事業(yè)單位，其中北京市水利規(guī)劃設計研究院、江西省水利規(guī)劃設計研究院、黑龍江省水利水電勘測設計研究院、內(nèi)蒙自治區(qū)水利水電勘測設計院、湖南省水利水電勘測設計研究總院、湖北省水利水電規(guī)劃勘測設計院、云南省水利水電勘測設計研究院等7個單位分類為公益二類，廣東省水利電力勘測設計研究院分類為經(jīng)營類。個別單位實行“一院兩制”的過渡模式，按國家現(xiàn)行政策——企事業(yè)分開，已準備體制改革。

目前已有相當一部分事業(yè)單位如浙江省水利水電勘測設計院、廣西壯族自治區(qū)水利電力勘測設計研究院、云南省水利水電勘測設計研究院、山東省水利勘測設計院、廣東省水利電力勘測設計研究院和一部分地（市）院等均在籌劃、實質(zhì)性地推進改制工作。當然，也不乏有一部分單位仍在觀望、等政策，等上級主管部門的態(tài)度明確，但從政策形勢和各單位發(fā)展的意愿來看，改制只是時間早晚的問題。

參與調(diào)研的31家省（市）級單位中，有8家已進行過體制改革。75%的已改革單位認為體制改革利大于弊，單位得到了較好的發(fā)展，25%的單位認為改制前后沒有太大的區(qū)別，這是由于改制不徹底，造成未實現(xiàn)改革的預期目標。