1月9日，國家發(fā)展改革委、國家能源局聯(lián)合下發(fā)了《關于積極推進風電、光伏發(fā)電無補貼平價上網(wǎng)有關工作的通知》(發(fā)改能源〔2019〕19號，以下簡稱“本通知”)，風電、光伏平價上網(wǎng)正式官宣。通知內(nèi)容可圈可點，引起行業(yè)人士熱議。今天，陽光所電力與新能源事業(yè)部謝嘉庭律師對通知內(nèi)容逐一進行了分析和解讀，希望大家能一起留言和討論。

國家發(fā)展改革委國家能源局關于積極推進風電、光伏發(fā)電無補貼平價上網(wǎng)有關工作的通知

發(fā)改能源〔2019〕19號

各省、自治區(qū)、直轄市、新疆生產(chǎn)建設兵團發(fā)展改革委(能源局)、經(jīng)信委(工信委、工信廳)，各國家能源局派出機構(gòu)，國家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司、內(nèi)蒙古電力公司、中國華能集團公司、中國大唐集團公司、中國華電集團公司、國家能源投資集團公司、國家電力投資集團公司、中國華潤集團公司、中國長江三峽集團公司、國家開發(fā)投資公司、中國核工業(yè)集團公司、中國廣核集團有限公司、電力規(guī)劃設計總院、水電水利規(guī)劃設計總院：

隨著風電、光伏發(fā)電規(guī)模化發(fā)展和技術(shù)快速進步，在資源優(yōu)良、建設成本低、投資和市場條件好的地區(qū)，已基本具備與燃煤標桿上網(wǎng)電價平價(不需要國家補貼)的條件。為促進可再生能源高質(zhì)量發(fā)展，提高風電、光伏發(fā)電的市場競爭力，現(xiàn)將推進風電、光伏發(fā)電無補貼平價上網(wǎng)的有關要求和支持政策措施通知如下。

一、開展平價上網(wǎng)項目和低價上網(wǎng)試點項目建設。各地區(qū)要認真總結(jié)本地區(qū)風電、光伏發(fā)電開發(fā)建設經(jīng)驗，結(jié)合資源、消納和新技術(shù)應用等條件，推進建設不需要國家補貼執(zhí)行燃煤標桿上網(wǎng)電價的風電、光伏發(fā)電平價上網(wǎng)試點項目(以下簡稱平價上網(wǎng)項目)。在資源條件優(yōu)良和市場消納條件保障度高的地區(qū)，引導建設一批上網(wǎng)電價低于燃煤標桿上網(wǎng)電價的低價上網(wǎng)試點項目(以下簡稱低價上網(wǎng)項目)。在符合本省(自治區(qū)、直轄市)可再生能源建設規(guī)劃、國家風電、光伏發(fā)電年度監(jiān)測預警有關管理要求、電網(wǎng)企業(yè)落實接網(wǎng)和消納條件的前提下，由省級政府能源主管部門組織實施本地區(qū)平價上網(wǎng)項目和低價上網(wǎng)項目，有關項目不受年度建設規(guī)模限制。對于未在規(guī)定期限內(nèi)開工并完成建設的風電、光伏發(fā)電項目，項目核準(備案)機關應及時予以清理和廢止，為平價上網(wǎng)項目和低價上網(wǎng)項目讓出市場空間。

陽光解讀：受制于對可再生能源補貼的依賴，以往風、光新能源項目建設受到嚴格的規(guī)模管理控制，隨著電價退坡機制的推行，未來開展的平價上網(wǎng)項目和低價上網(wǎng)項目將不受建設規(guī)模限制，拿到投資主管部門核發(fā)的項目立項文件即可開展項目建設，但具體組織實施有待于地方省級能源主管部門進一步出臺相關具體化規(guī)范文件，本通知的下發(fā)是繼531新政后為地方自行組織平價上網(wǎng)項目又進一步指明了方向。

二、優(yōu)化平價上網(wǎng)項目和低價上網(wǎng)項目投資環(huán)境。有關地方政府部門對平價上網(wǎng)項目和低價上網(wǎng)項目在土地利用及土地相關收費方面予以支持，做好相關規(guī)劃銜接，優(yōu)先利用國有未利用土地，鼓勵按復合型方式用地，降低項目場址相關成本，協(xié)調(diào)落實項目建設和電力送出消納條件，禁止收取任何形式的資源出讓費等費用，不得將在本地投資建廠、要求或變相要求采購本地設備作為項目建設的捆綁條件，切實降低項目的非技術(shù)成本。各級地方政府能源主管部門可會同其他相關部門出臺一定時期內(nèi)的補貼政策，僅享受地方補貼的項目仍視為平價上網(wǎng)項目。

陽光解讀：以往新能源項目的落地，部分地區(qū)往往會設置某些捆綁條件，例如要求企業(yè)在當?shù)夭贾蒙舷掠萎a(chǎn)業(yè)鏈、采購指定電氣化設備等，這不僅有悖于市場化運作管理，同時也涉嫌違犯反壟斷法所禁止的行政壟斷行為。本通知下發(fā)旨在破除市場化的壁壘，還企業(yè)予更加自主的投資決策權(quán)；此外，地方政府可考慮本地推行平價上網(wǎng)項目的實際情況，而適時出臺相應地方補貼政策應是投資者應重點關注的內(nèi)容，享受地補的項目同樣視為平價上網(wǎng)。

三、保障優(yōu)先發(fā)電和全額保障性收購。對風電、光伏發(fā)電平價上網(wǎng)項目和低價上網(wǎng)項目，電網(wǎng)企業(yè)應確保項目所發(fā)電量全額上網(wǎng)，并按照可再生能源監(jiān)測評價體系要求監(jiān)測項目棄風、棄光狀況。如存在棄風棄光情況，將限發(fā)電量核定為可轉(zhuǎn)讓的優(yōu)先發(fā)電計劃。經(jīng)核定的優(yōu)先發(fā)電計劃可在全國范圍內(nèi)參加發(fā)電權(quán)交易(轉(zhuǎn)讓)，交易價格由市場確定。電力交易機構(gòu)應完善交易平臺和交易品種，組織實施相關交易。

陽光解讀：棄風、棄光狀況主要集中在三北地區(qū)，盡管2006年施行的《可再生能源法》已對新能源電力收購規(guī)定了強制全額收購制度，但實際情況不盡如人意，未來新能源電力的消納問題前景仍然不明。本通知的下發(fā)以確認“保障優(yōu)先發(fā)電和全額保障性收購”原則，將有助于投資者建立市場信心。但不可忽略的是，新能源行業(yè)大量的存量項目，將和平價上網(wǎng)項目、低價上網(wǎng)項目一樣面臨消納問題，為此，投資者在布局風電、光伏發(fā)電平價上網(wǎng)項目和低價上網(wǎng)項目時，應對當?shù)仉娏ο{做好調(diào)研。

四、鼓勵平價上網(wǎng)項目和低價上網(wǎng)項目通過綠證交易獲得合理收益補償。風電、光伏發(fā)電平價上網(wǎng)項目和低價上網(wǎng)項目，可按國家可再生能源綠色電力證書管理機制和政策獲得可交易的可再生能源綠色電力證書(以下簡稱綠證)，通過出售綠證獲得收益。國家通過多種措施引導綠證市場化交易。

陽光解讀：采用“綠證”市場化交易機制，不再使用之前的“固定電價補貼”，有助于發(fā)電企業(yè)擺脫對國家補貼資金的依賴，未來隨著綠證和配額制的逐步推行，相信平價上網(wǎng)項目和低價上網(wǎng)項目通過綠證交易獲得合理收益補償應是可以預期的，但綠證交易大量概率會導致補貼的降低。

五、認真落實電網(wǎng)企業(yè)接網(wǎng)工程建設責任。在風電、光伏發(fā)電平價上網(wǎng)項目和低價上網(wǎng)項目規(guī)劃階段，有關省級能源主管部門要督促省級電網(wǎng)企業(yè)做好項目接網(wǎng)方案和消納條件的論證工作。有關省級電網(wǎng)企業(yè)負責投資項目升壓站之外的接網(wǎng)等全部配套電網(wǎng)工程，做好接網(wǎng)等配套電網(wǎng)建設與項目建設進度銜接，使項目建成后能夠及時并網(wǎng)運行。

陽光解讀：在本通知下發(fā)之前，國家出臺的諸多規(guī)范性文件中均對電網(wǎng)企業(yè)應投資涉及接網(wǎng)的全部配套電網(wǎng)工程存有規(guī)定。本通知重申電網(wǎng)企業(yè)應負責投資項目升壓站之外的接網(wǎng)等全部配套電網(wǎng)工程，似乎不足以打消新能源發(fā)電企業(yè)的疑慮，期待更加強有力的政策文件出臺。

六、促進風電、光伏發(fā)電通過電力市場化交易無補貼發(fā)展。國家發(fā)展改革委、國家能源局會同有關單位組織開展分布式發(fā)電市場化交易試點工作。鼓勵在國家組織實施的社會資本投資增量配電網(wǎng)、清潔能源消納產(chǎn)業(yè)園區(qū)、局域網(wǎng)、新能源微電網(wǎng)、能源互聯(lián)網(wǎng)等示范項目中建設無需國家補貼的風電、光伏發(fā)電項目，并以試點方式開展就近直接交易。鼓勵用電負荷較大且持續(xù)穩(wěn)定的工業(yè)企業(yè)、數(shù)據(jù)中心和配電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)與風電、光伏發(fā)電企業(yè)開展中長期電力交易，實現(xiàn)有關風電、光伏發(fā)電項目無需國家補貼的市場化發(fā)展。

陽光解讀：推行電力市場化交易是電力體制改革的重要方面，2018年國家發(fā)展改革委、國家能源局下發(fā)《關于積極推進電力市場化交易進一步完善交易機制的通知》，該文指出要支持電力用戶與水電、風電、太陽能發(fā)電、核電等清潔能源發(fā)電企業(yè)開展市場化交易，本通知的下發(fā)亦是對前述內(nèi)容的重要回應。

七、降低就近直接交易的輸配電價及收費。對納入國家有關試點示范中的分布式市場化交易試點項目，交易電量僅執(zhí)行風電、光伏發(fā)電項目接網(wǎng)及消納所涉及電壓等級的配電網(wǎng)輸配電價，免交未涉及的上一電壓等級的輸電費。對納入試點的就近直接交易可再生能源電量，政策性交叉補貼予以減免。

陽光解讀：依據(jù)電改〔2015〕9號文規(guī)定，參與電力市場交易的用戶購電價格由市場交易價格、輸配電價（含線損）、政府性基金三部分組成。本通知指出要降低就近直接交易的輸配電價及收費，無疑將使風電、光伏發(fā)電平價上網(wǎng)項目和低價上網(wǎng)項目所發(fā)電量更具價格市場競爭力。

八、扎實推進本地消納平價上網(wǎng)項目和低價上網(wǎng)項目建設。接入公共電網(wǎng)在本省級電網(wǎng)區(qū)域內(nèi)消納的無補貼風電、光伏發(fā)電平價上網(wǎng)項目和低價上網(wǎng)項目，由有關省級能源主管部門協(xié)調(diào)落實支持政策后自主組織建設。省級電網(wǎng)企業(yè)承擔收購平價上網(wǎng)項目和低價上網(wǎng)項目的電量收購責任，按項目核準時國家規(guī)定的當?shù)厝济簶藯U上網(wǎng)電價與風電、光伏發(fā)電項目單位簽訂長期固定電價購售電合同(不少于20年)，不要求此類項目參與電力市場化交易(就近直接交易試點和分布式市場交易除外)。

陽光解讀：531新政實施之后，許多外資企業(yè)瞄準了市場上部分優(yōu)質(zhì)新能源項目，但其關注中的重點問題之一就購售電合同（PPA）的期限問題。以往國內(nèi)較短期限的購售電合同（PPA）并非構(gòu)成法律上的風險，而主要是國內(nèi)的交易習慣造成的。在《可再生能源法》規(guī)定電網(wǎng)企業(yè)對新能源電量負有強制收購義務的情況下，購售電合同（PPA）不能續(xù)簽的風險較低。本通知規(guī)定購售電合同（PPA）期限應不少于20年，能夠覆蓋新能源項目絕大部分生命周期，有助于外國資本投資的信心增長。

九、結(jié)合跨省跨區(qū)輸電通道建設推進無補貼風電、光伏發(fā)電項目建設。利用跨省跨區(qū)輸電通道外送消納的無補貼風電、光伏發(fā)電項目，在送受端雙方充分銜接落實消納市場和電價并明確建設規(guī)模和時序后，由送受端省級能源主管部門具體組織實施。鼓勵具備跨省跨區(qū)輸電通道的送端地區(qū)優(yōu)先配置無補貼風電、光伏發(fā)電項目，按受端地區(qū)燃煤標桿上網(wǎng)電價(或略低)扣除輸電通道的輸電價格確定送端的上網(wǎng)電價，受端地區(qū)有關政府部門和電網(wǎng)企業(yè)負責落實跨省跨區(qū)輸送無補貼風電、光伏發(fā)電項目的電量消納，在送受端電網(wǎng)企業(yè)協(xié)商一致的基礎上，與風電、光伏發(fā)電企業(yè)簽訂長期固定電價購售電合同(不少于20年)。對無補貼風電、光伏發(fā)電項目要嚴格落實優(yōu)先上網(wǎng)和全額保障性收購政策，不要求參與跨區(qū)電力市場化交易。

陽光解讀：很多地區(qū)以“交易”之名變相降低可再生能源上網(wǎng)電價，形成了“保量不保價”的交易，甚至“不保量不保價”，對可再生能源企業(yè)利益產(chǎn)生嚴重的影響。本通知指出不要求無補貼風電、光伏發(fā)電項目參與跨區(qū)電力市場化交易，無疑對保證風電、光伏發(fā)電平價上網(wǎng)項目和低價上網(wǎng)項目收益是個重大利好。

十、創(chuàng)新金融支持方式。國家開發(fā)銀行、四大國有商業(yè)銀行等金融機構(gòu)應根據(jù)國家新能源發(fā)電發(fā)展規(guī)劃和有關地區(qū)新能源發(fā)電平價上網(wǎng)實施方案，合理安排信貸資金規(guī)模，創(chuàng)新金融服務，開發(fā)適合項目特點的金融產(chǎn)品，積極支持新能源發(fā)電實現(xiàn)平價上網(wǎng)。同時，鼓勵支持符合條件的發(fā)電項目及相關發(fā)行人通過發(fā)行企業(yè)債券進行融資，并參考專項債券品種推進審核。

十一、做好預警管理銜接。風電、光伏發(fā)電監(jiān)測預警(評價)為紅色的地區(qū)除已安排建設的平價上網(wǎng)示范項目及通過跨省跨區(qū)輸電通道外送消納的無補貼風電、光伏發(fā)電項目外，原則上不安排新的本地消納的平價上網(wǎng)項目和低價上網(wǎng)項目;鼓勵橙色地區(qū)選取資源條件較好的已核準(備案)項目開展平價上網(wǎng)和低價上網(wǎng)工作;綠色地區(qū)在落實消納條件的基礎上自行開展平價上網(wǎng)項目和低價上網(wǎng)項目建設。

陽光解讀：盡管通知的前文指出，由省級政府能源主管部門組織實施本地區(qū)平價上網(wǎng)項目和低價上網(wǎng)項目將不受年度建設規(guī)模限制，但是新能源電力消納問題在未來一定時期內(nèi)仍然是工作重點，這也可以從531新政的823號文中窺見一斑。為此，提請投資者注意當?shù)匦履茉赐顿Y預警信息的相關內(nèi)容。

十二、動態(tài)完善能源消費總量考核支持機制。開展省級人民政府能源消耗總量和強度“雙控”考核時，在確保完成全國能耗“雙控”目標條件下，對各地區(qū)超出規(guī)劃部分可再生能源消費量不納入其“雙控”考核。

請各有關單位按照上述要求，積極推進風電、光伏發(fā)電平價上網(wǎng)項目和低價上網(wǎng)項目建設，各省(自治區(qū)、直轄市)能源主管部門應將有關項目信息報送國家能源局。國家發(fā)展改革委、國家能源局將及時公布平價上網(wǎng)項目和低價上網(wǎng)項目名單，協(xié)調(diào)和督促有關方面做好相關支持政策的落實工作。

對按照本通知要求在2020年底前核準(備案)并開工建設的風電、光伏發(fā)電平價上網(wǎng)項目和低價上網(wǎng)項目，在其項目經(jīng)營期內(nèi)有關支持政策保持不變。國家發(fā)展改革委、國家能源局將及時研究總結(jié)各地區(qū)的試點經(jīng)驗，根據(jù)風電、光伏發(fā)電的發(fā)展狀況適時調(diào)整2020年后的平價上網(wǎng)政策。

國家發(fā)展改革委

國家能源局

2019年1月7日