設(shè)計(jì)配額制應(yīng)體現(xiàn)我國(guó)國(guó)情

 

我國(guó)第一次提出引入配額制，是在2005年《可再生能源法》起草過程中，主要是圍繞引入配額制還是固定上網(wǎng)電價(jià)展開討論。當(dāng)時(shí)需要解決的問題是可再生能源規(guī)模小、發(fā)展水平低、成本高、缺乏競(jìng)爭(zhēng)、制造基礎(chǔ)薄弱，對(duì)應(yīng)的發(fā)展需求是要快速推進(jìn)規(guī)模化、做大可再生能源、形成自主制造能力，這也是國(guó)家隨后提出建設(shè)千萬千瓦級(jí)風(fēng)電基地、提高風(fēng)機(jī)國(guó)產(chǎn)化率等要求的原因。

 

2009年修訂《可再生能源法》后，我國(guó)第二次提出引入配額制。當(dāng)時(shí)，可再生能源初步實(shí)現(xiàn)了規(guī)模化發(fā)展，數(shù)量上做大了，但卻開始面臨如何提高發(fā)展效益、如何做好的問題，并且，并網(wǎng)消納問題開始顯露。《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》就提出，要落實(shí)全額保障性收購(gòu)制度。怎么落實(shí)呢？《決定》中明確提出要通過實(shí)施新能源配額制來落實(shí)。

 

國(guó)家能源局2010年3月完成了《可再生能源發(fā)電配額和電網(wǎng)保障性收購(gòu)管理辦法及說明》，此后完成了《可再生能源發(fā)電配額考核辦法》（初稿），也多輪征求了各方面的意見，由于主管部門內(nèi)部爭(zhēng)議較多，2016年2月，國(guó)家能源局最終發(fā)布的不是大家期望的那個(gè)配額管理辦法，而是《關(guān)于可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見》，里面也明確提出了各行政區(qū)消納非水可再生能源電力的比重目標(biāo)。

 

當(dāng)前，可再生能源再次面臨新的挑戰(zhàn)，比如說經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)、電力需求放緩，可再生能源并網(wǎng)消納問題不但沒有解決，范圍還在擴(kuò)大，還有就是補(bǔ)貼資金不足。所以，現(xiàn)在我們需要第三次討論是否引入配額制問題。按照國(guó)際通行的系統(tǒng)框架，配額制需以立法為制度基礎(chǔ)進(jìn)行設(shè)計(jì)，包括哪些是合格技術(shù)、義務(wù)承擔(dān)者是誰、配額義務(wù)怎么分?jǐn)偂⒄l來監(jiān)管等內(nèi)容。另外，國(guó)際上引入配額制的同時(shí)，一般還需要同時(shí)引入綠色電力交易系統(tǒng)。我國(guó)在設(shè)計(jì)配額制時(shí)可以參考國(guó)際上的一般做法，但同時(shí)應(yīng)體現(xiàn)自己的國(guó)情特點(diǎn)。

 

關(guān)于制度基礎(chǔ)，目前可以作為我國(guó)配額制制度基礎(chǔ)的文件包括《可再生能源法》及修正案、《可再生能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》、《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》等。此外，《可再生能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》明確提出要實(shí)施可再生能源配額制度。《可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出了四項(xiàng)保障措施，包括建立可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)導(dǎo)向的管理體系、建立可再生能源發(fā)電全額保障性收購(gòu)制度、建立可再生能源綠色證書交易機(jī)制、加強(qiáng)可再生能源監(jiān)管工作等，也體現(xiàn)了將在“十三五”期間實(shí)施配額制度。

 

關(guān)于義務(wù)承擔(dān)主體，目前爭(zhēng)論較多。在國(guó)外成熟的市場(chǎng)化國(guó)家，配額義務(wù)承擔(dān)主體是眾多的公用事業(yè)。我國(guó)還是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家，電力市場(chǎng)化改革還沒有完成，“有形的手”還發(fā)揮著重要作用。無論是以前解決可再生能源規(guī)模化問題，還是目前解決煤電去產(chǎn)能問題，對(duì)應(yīng)的主體都是發(fā)電企業(yè)。我國(guó)有十多家權(quán)益裝機(jī)容量超過500萬千瓦的大型發(fā)電企業(yè)，可以考慮將這些企業(yè)作為配額義務(wù)主體。而解決并網(wǎng)問題對(duì)應(yīng)的主體就是輸電企業(yè)和地方政府；解決消納問題對(duì)應(yīng)的主體則是電力消費(fèi)者和地方政府。

 

關(guān)于政策目標(biāo)，已經(jīng)非常明確，主要是為實(shí)現(xiàn)2020年非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)15%、2030年達(dá)20%的目標(biāo)。根據(jù)這一戰(zhàn)略要求，可以確定相應(yīng)階段的可再生能源發(fā)電目標(biāo)，以此作為配額制的政策目標(biāo)。在目標(biāo)落實(shí)過程中，要考慮實(shí)施哪種指標(biāo)分配方式更公平，有兩種選擇：一是全國(guó)統(tǒng)一的配額指標(biāo)要求，比如說資源差、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的地區(qū)要負(fù)擔(dān)更多的義務(wù)；二是各省區(qū)市實(shí)施不同的配額指標(biāo)要求，這種設(shè)計(jì)會(huì)出現(xiàn)的一個(gè)問題是，中西部某些資源好但經(jīng)濟(jì)實(shí)力差的省區(qū)市將負(fù)擔(dān)更多的義務(wù)。

 

關(guān)于合格的技術(shù)，中國(guó)更多時(shí)候是強(qiáng)調(diào)非水可再生能源。在棄水嚴(yán)重的情況下，比如西南去年棄水600多億千瓦時(shí)，需要討論是否將水電納入合格技術(shù)？目前個(gè)別西南省份正在做工作，希望將水電納入配額制。另外就是2020年以后，如果海上風(fēng)電、太陽能熱發(fā)電、海洋能發(fā)電仍需電價(jià)補(bǔ)貼，配額制的技術(shù)范圍是否可以不包括上述技術(shù)？這也需要討論。

 

關(guān)于監(jiān)管者，這是非常關(guān)鍵的，因?yàn)楸O(jiān)管者的權(quán)威、監(jiān)管的有效性將決定配額制的成敗。因此，下一步如果引入配額制，如何強(qiáng)化國(guó)務(wù)院能源主管部門的權(quán)威性至關(guān)重要。

 

綠證交易：一個(gè)市場(chǎng)、兩種機(jī)制

 

綠證交易主要指一個(gè)綠色電力市場(chǎng)、兩種交易機(jī)制。這兩種交易機(jī)制一個(gè)是基于自愿的，一個(gè)是基于強(qiáng)制的。

 

先說基于自愿認(rèn)購(gòu)基礎(chǔ)上的綠色電力交易系統(tǒng)。環(huán)境問題的日益加劇，迫使人們開始冷靜思考人與自然的關(guān)系，人們環(huán)保意識(shí)和綠色產(chǎn)品意識(shí)開始逐步增強(qiáng)，這就為綠色電力產(chǎn)品消費(fèi)的市場(chǎng)需求的形成奠定了基礎(chǔ)。自愿認(rèn)購(gòu)交易可在原有電力體制框架內(nèi)以靈活的形式開展，無需觸動(dòng)原有電價(jià)形成機(jī)制。因此，自愿認(rèn)購(gòu)的電力市場(chǎng)機(jī)制作為公共政策的一個(gè)有效補(bǔ)充，一方面為可再生能源高出成本部分的分?jǐn)偺峁┝诵滤悸罚硪环矫鎰t為社會(huì)各界參與環(huán)境保護(hù)事業(yè)、支持可再生能源發(fā)展提供了有效渠道。建立自愿的綠色電力產(chǎn)品市場(chǎng)，需要開展廣泛而有效的綠色電力產(chǎn)品營(yíng)銷，包括設(shè)計(jì)綠色電力產(chǎn)品、制定綠色電力價(jià)格、選擇銷售渠道等。

 

而基于強(qiáng)制配額政策基礎(chǔ)上的綠色電力交易系統(tǒng)，其優(yōu)點(diǎn)也很明顯：首先，發(fā)展目標(biāo)明確，既保證了在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)可再生能源的量化發(fā)展目標(biāo)，又保證了可再生能源發(fā)電的市場(chǎng)需求，可以增強(qiáng)投資、開發(fā)和設(shè)備供應(yīng)商的信心；其次，證書交易具有靈活、流通性好的優(yōu)點(diǎn)，是一種公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制；再次，綠證交易使資金和資源可以在不同地區(qū)之間流動(dòng)，使可再生能源資源的開發(fā)利用在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)優(yōu)化。它的缺點(diǎn)是該機(jī)制需要客觀公正的認(rèn)證、有效的監(jiān)督和強(qiáng)有力的懲罰措施，因而加大了監(jiān)管的成本；同時(shí)，由于確定強(qiáng)制性配額標(biāo)準(zhǔn)、建立可交易的市場(chǎng)體系、制定處罰標(biāo)準(zhǔn)等都比較復(fù)雜，增加了政策制定和執(zhí)行的難度。

 

2017年1月18日，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)家能源局發(fā)布《試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)自愿認(rèn)購(gòu)交易制度的通知》，目標(biāo)非常明確，就是要引導(dǎo)全社會(huì)綠色消費(fèi)、促進(jìn)清潔能源消納利用、完善補(bǔ)貼機(jī)制。個(gè)人認(rèn)為，里面還有一些值得討論的方面：一是參與人購(gòu)買綠證后能不能再次出售；二是在價(jià)格上，應(yīng)該給發(fā)電企業(yè)自主選擇權(quán)，既可以上交證書，得到政府補(bǔ)貼，也可以在完成政府配額要求的基礎(chǔ)上，將多余的證書拿到市場(chǎng)上自由交易獲得更高的回報(bào)；三是購(gòu)買綠證后，應(yīng)能夠體現(xiàn)出個(gè)人和企業(yè)的榮譽(yù)感以及某種優(yōu)先權(quán)，比如北京的消費(fèi)者綠證買得多了是不是就可以不用去搖號(hào)申請(qǐng)汽車牌照了？企業(yè)能不能在綠色信貸、企業(yè)形象、產(chǎn)品的綠色標(biāo)識(shí)方面有所體現(xiàn)？

 

綠證交易在國(guó)際上也有一般性的設(shè)計(jì)框架，也需要建立在完全的市場(chǎng)化基礎(chǔ)上。隨著我國(guó)電力市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，綠證交易系統(tǒng)也將會(huì)得到逐步完善。另外，在我國(guó)還要考慮如何保障綠證市場(chǎng)和碳交易市場(chǎng)的協(xié)調(diào)問題。綠證同時(shí)包含了減碳指標(biāo)，如果能同時(shí)在碳交易市場(chǎng)上流通并獲得收益，這對(duì)可再生能源企業(yè)也是一種鼓勵(lì)。

 

關(guān)于實(shí)行配額制和綠證交易，我的建議是要盡量與電價(jià)補(bǔ)貼政策相協(xié)調(diào)。我國(guó)“十三五”可再生能源發(fā)展的目標(biāo)是到2020年陸上風(fēng)電在發(fā)電側(cè)實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)、光伏發(fā)電在用電側(cè)實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)。如果不想讓配額制和補(bǔ)貼政策沖突，可以考慮在2020年后或者到2025年，首先取消陸上風(fēng)電和光伏發(fā)電電價(jià)補(bǔ)貼，然后引入配額制。到那時(shí)，電力市場(chǎng)化改革如果有實(shí)質(zhì)性推進(jìn)，電價(jià)機(jī)制已經(jīng)形成，電力零售主體也發(fā)展得足夠多，則配額承擔(dān)主體也可以考慮確定為零售商。

 

另外，引入配額制要把握好時(shí)機(jī)，不能急于求成，需要政府下決心，進(jìn)一步完善制度基礎(chǔ)，加強(qiáng)配額政策設(shè)計(jì)，做好調(diào)查研究，搞好試點(diǎn)等，需要政治決策解決的問題從來都不是學(xué)術(shù)研究能實(shí)現(xiàn)的。（作者系國(guó)家發(fā)改委能源研究所可再生能源發(fā)展中心主任、國(guó)家可再生能源中心副主任）