當(dāng)前，在全球范圍內(nèi)，能源行業(yè)都在大力推進(jìn)能源革命，持續(xù)推動(dòng)能源結(jié)構(gòu)清潔低碳轉(zhuǎn)型，無論是過去、現(xiàn)在，還是未來，大力發(fā)展可再生清潔能源，已經(jīng)成為國(guó)家加快推進(jìn)綠色發(fā)展，構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系的重要舉措。

近年來，光伏作為國(guó)家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，已成為我國(guó)具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，同時(shí)也是普遍公認(rèn)的，最具潛力的可再生清潔能源之一。發(fā)展好光伏產(chǎn)業(yè)對(duì)調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、推進(jìn)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。推動(dòng)光伏行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，已經(jīng)是業(yè)界共同追求的目標(biāo)和努力的方向。

一石激起千層浪。

日前，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國(guó)家能源局發(fā)布了《關(guān)于2018年光伏發(fā)電有關(guān)事項(xiàng)的通知》(簡(jiǎn)稱《通知》)。《通知》的出臺(tái)是光伏產(chǎn)業(yè)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展新階段的必然要求，對(duì)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。

自2017年底以來，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國(guó)家能源局根據(jù)行業(yè)發(fā)展實(shí)際，組織有關(guān)方面就優(yōu)化光伏產(chǎn)業(yè)規(guī)模管理、電價(jià)機(jī)制以及市場(chǎng)化體制機(jī)制等發(fā)展政策進(jìn)行了認(rèn)真研究，并著手政策制定、文件起草工作。在政策研究制定過程中，借鑒了德國(guó)、西班牙、捷克等國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，通過征求意見會(huì)(今年2月)、新聞發(fā)布會(huì)(今年4月)等多種方式充分征求意見、吹風(fēng)提示，還專門召開會(huì)議聽取了地方發(fā)展改革委(能源局)、有關(guān)電網(wǎng)企業(yè)意見并作了政策宣介。經(jīng)多次修改完善、反復(fù)論證后，于2018年5月31日正式印發(fā)了《通知》。

《通知》對(duì)光伏發(fā)電新增建設(shè)規(guī)模進(jìn)行了優(yōu)化，采取了分類調(diào)控方式：對(duì)需要國(guó)家補(bǔ)貼的普通電站和分布式電站建設(shè)規(guī)模合理控制增量;對(duì)領(lǐng)跑基地項(xiàng)目視調(diào)控情況酌情安排;對(duì)光伏扶貧和不需國(guó)家補(bǔ)貼的項(xiàng)目大力支持，有序發(fā)展。下一步，國(guó)家能源局將結(jié)合“十三五”規(guī)劃中期評(píng)估，明確“十三五”光伏發(fā)展目標(biāo)和后幾年發(fā)展規(guī)模，合理把握發(fā)展節(jié)奏，為先進(jìn)技術(shù)、先進(jìn)企業(yè)留下發(fā)展空間。

國(guó)家能源局有關(guān)負(fù)責(zé)人針對(duì)業(yè)內(nèi)關(guān)心的一些熱點(diǎn)與疑問也一一作了解答：

一是需要國(guó)家補(bǔ)貼的分布式光伏電站規(guī)模控制在1000萬千瓦左右，地方政府依法給予補(bǔ)貼的項(xiàng)目不受限;

二是關(guān)于戶用分布式光伏政策問題。對(duì)今年5月31日(含)前已開工未并網(wǎng)的自然人戶用分布式光伏，國(guó)家能源局正在與國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部共同研究，盡快通過適當(dāng)方式予以明確;

三是符合國(guó)家政策的光伏扶貧項(xiàng)目不受《通知》限制;

四是落實(shí)消納條件，且不需要國(guó)家補(bǔ)貼的光伏發(fā)電項(xiàng)目不受限;

五是下半年適時(shí)啟動(dòng)第四批“領(lǐng)跑者”計(jì)劃。

黃河水電格爾木光伏電站

發(fā)展“很好很強(qiáng)大”

我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)歷了從無到有，由小到大的發(fā)展歷程，取得了舉世矚目的成就。這些成績(jī)的取得，離不開產(chǎn)業(yè)界的共同努力，更離不開政府各職能部門根據(jù)光伏產(chǎn)業(yè)不同發(fā)展階段發(fā)展目標(biāo)、特點(diǎn)，所進(jìn)行的科學(xué)施策。

2000年以前，我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)尚未形成完整產(chǎn)業(yè)鏈，國(guó)內(nèi)光伏應(yīng)用很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)僅限于航標(biāo)燈、路燈等小功率電源系統(tǒng)。進(jìn)入新世紀(jì)，通過引進(jìn)、消化、吸引光伏制造技術(shù)，逐步建立我國(guó)光伏制造產(chǎn)業(yè)鏈，硅片、電池片和組件生產(chǎn)規(guī)模迅速成長(zhǎng)，并逐步位居全球前列。但多晶硅原料仍主要來自于國(guó)外，組件產(chǎn)品主要用于出口，長(zhǎng)期處于“原料、市場(chǎng)兩頭在外”的情況。除此之外，國(guó)內(nèi)光伏發(fā)展還受限于成本較高，2008年底全國(guó)光伏并網(wǎng)規(guī)模僅14萬千瓦。為進(jìn)一步培育光伏產(chǎn)業(yè)，支持和促進(jìn)全國(guó)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，國(guó)家制定了一系列政策措施，推進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)規(guī)模化發(fā)展。2006年，國(guó)家出臺(tái)《可再生能源法》;2009年起我國(guó)實(shí)施“金太陽”示范工程，并開展了兩輪光伏電站特許權(quán)招標(biāo)工作;2011年，出臺(tái)光伏電站固定上網(wǎng)電價(jià)，并結(jié)合光伏發(fā)電成本下降情況適時(shí)調(diào)整標(biāo)桿電價(jià);到2012年底，我國(guó)光伏并網(wǎng)裝機(jī)規(guī)模擴(kuò)大到600萬千瓦;2013年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》，政府相關(guān)部門隨后出臺(tái)近百項(xiàng)支持性政策，旨在通過啟動(dòng)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)推動(dòng)光伏行業(yè)規(guī)模化發(fā)展，降低光伏發(fā)電成本。截至2015年，我國(guó)光伏發(fā)電并網(wǎng)容量達(dá)到4300萬千瓦，位居全球首位。

進(jìn)入“十三五”發(fā)展階段，光伏行業(yè)在做大的基礎(chǔ)上，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步、降低發(fā)電成本、減少補(bǔ)貼依賴、早日實(shí)現(xiàn)不需要補(bǔ)貼的高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展，將是光伏行業(yè)新的歷史使命和努力方向。2015年，國(guó)家啟動(dòng)光伏“領(lǐng)跑者”計(jì)劃，對(duì)光伏先進(jìn)技術(shù)給予市場(chǎng)支持，通過示范引領(lǐng)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步，并通過市場(chǎng)化配置資源促進(jìn)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)成本下降。隨著2016年首個(gè)光伏領(lǐng)跑基地并網(wǎng)運(yùn)行，第二批、第三批光伏領(lǐng)跑基地相繼啟動(dòng)，推動(dòng)了光伏先進(jìn)技術(shù)迅猛發(fā)展，PERC、N型電池等新型電池技術(shù)快速產(chǎn)業(yè)化，普通結(jié)構(gòu)單、多晶電池以及高效電池光電轉(zhuǎn)換效率有較大提升，我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平已位居世界前列。另外，我國(guó)光伏發(fā)電成本也顯著下降，光伏發(fā)電系統(tǒng)價(jià)格、組件價(jià)格與2007年相比均下降了90%;與此同時(shí)，市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)也推動(dòng)了光伏電價(jià)不斷下降，2018年第三批光伏領(lǐng)跑基地項(xiàng)目企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)選上網(wǎng)電價(jià)最低已至0.31元/千瓦時(shí)，距離平價(jià)上網(wǎng)指日可待。

解決問題正當(dāng)時(shí)

但，光伏行業(yè)發(fā)展并非一帆風(fēng)順，發(fā)展中總是伴隨著各種各樣的難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題。《通知》的出臺(tái)，既是落實(shí)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措，也是緩解光伏產(chǎn)業(yè)當(dāng)前面臨的補(bǔ)貼缺口和棄光限電等突出矛盾的一劑良方，有利于推動(dòng)光伏產(chǎn)業(yè)從規(guī)模增長(zhǎng)向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變。主要有四方面意義。

一是有利于緩解財(cái)政補(bǔ)貼壓力。

財(cái)政補(bǔ)貼缺口持續(xù)擴(kuò)大是當(dāng)前制約光伏發(fā)展的突出問題。截至2017年底，累計(jì)可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼缺口總計(jì)達(dá)到1127億元，其中光伏補(bǔ)貼缺口455億元(占比約40%)，且呈逐年擴(kuò)大趨勢(shì)，目前已超過1200億元，直接影響光伏行業(yè)健康有序發(fā)展。

對(duì)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，需要國(guó)家給予補(bǔ)貼扶持的行業(yè)，為提高補(bǔ)貼資金利用效率，同時(shí)保障產(chǎn)業(yè)的平穩(wěn)有序發(fā)展，實(shí)施必要的規(guī)模和建設(shè)節(jié)奏引導(dǎo)，是世界各國(guó)普遍采用的施政思路。目前，我國(guó)光伏發(fā)電補(bǔ)貼強(qiáng)度普遍偏高，隨著近年來光伏裝機(jī)迅猛增長(zhǎng)，補(bǔ)貼需求迅速增加，補(bǔ)貼缺口持續(xù)加大。光伏項(xiàng)目補(bǔ)貼拖欠一般長(zhǎng)達(dá)2~3年，對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)鏈各方都帶來一定的風(fēng)險(xiǎn)和影響，行業(yè)發(fā)展難以持續(xù)。盡早實(shí)現(xiàn)平價(jià)上網(wǎng)，減輕補(bǔ)貼壓力，已成為光伏行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展關(guān)注的重點(diǎn)。

對(duì)此，國(guó)家能源局有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，“如果這種超常增長(zhǎng)繼續(xù)下去，財(cái)政補(bǔ)貼缺口持續(xù)擴(kuò)大，將對(duì)行業(yè)發(fā)展帶來更加不利的影響。適當(dāng)調(diào)低需要補(bǔ)貼的新增建設(shè)規(guī)模，將避免形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，長(zhǎng)遠(yuǎn)看有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展。”

二是有利于解決消納問題。

隨著光伏發(fā)電市場(chǎng)的迅猛擴(kuò)張，一些地方也出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的棄光限電問題。2015年全國(guó)棄光率12%，2016年棄光率11%，2017年通過多方努力，棄光率下降至6%，但個(gè)別地方仍十分嚴(yán)重，甘肅、新疆棄光率分別達(dá)到20%和22%。今年一季度，棄光率達(dá)4%，雖有好轉(zhuǎn)，但仍不穩(wěn)固。而且隨著分布式光伏裝機(jī)快速增加，給東部一些地區(qū)配網(wǎng)安全運(yùn)行帶來新問題。通過調(diào)整發(fā)展節(jié)奏，有助解決光伏消納問題，減少棄光。

三是有利于激發(fā)企業(yè)內(nèi)生動(dòng)力。

在國(guó)內(nèi)光伏發(fā)電市場(chǎng)高速增長(zhǎng)的刺激下，光伏制造企業(yè)紛紛擴(kuò)大產(chǎn)能，光伏制造產(chǎn)能過剩問題、產(chǎn)品和電站建設(shè)質(zhì)量問題也有顯現(xiàn)。但隨著光伏發(fā)電補(bǔ)貼強(qiáng)度下降，將倒逼企業(yè)從依靠國(guó)家政策向更多依靠市場(chǎng)轉(zhuǎn)變，通過降本增效提高發(fā)展質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)光伏行業(yè)優(yōu)勝劣汰，遏制非理性擴(kuò)張，進(jìn)一步鞏固光伏產(chǎn)業(yè)在全球的領(lǐng)先地位，培育一批世界級(jí)光伏制造領(lǐng)軍企業(yè)。

四是有利于促進(jìn)地方降低非技術(shù)成本，改善營(yíng)商環(huán)境。

補(bǔ)貼下調(diào)之后，為保證光伏發(fā)電項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性，一方面企業(yè)通過技術(shù)進(jìn)步降低成本，另一方面也利于促進(jìn)地方政府落實(shí)支持光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)政策，降低非技術(shù)成本。

“這些問題的存在，不利于行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，需要引導(dǎo)市場(chǎng)和行業(yè)根據(jù)新形勢(shì)調(diào)整發(fā)展思路，將光伏發(fā)展重點(diǎn)從擴(kuò)大規(guī)模轉(zhuǎn)到提質(zhì)增效上來，著力推進(jìn)技術(shù)進(jìn)步、降低發(fā)電成本、減少補(bǔ)貼依賴，從而推動(dòng)行業(yè)有序發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展。”這位負(fù)責(zé)人說，“當(dāng)前解決光伏產(chǎn)業(yè)所面臨困難付出的代價(jià)，比今后出現(xiàn)泡沫后再行調(diào)整所付出的代價(jià)要小得多，也有意義得多。”

在發(fā)展中去解決

近年來，隨著光伏發(fā)電投資熱度逐年高漲，各方對(duì)光伏開發(fā)提出了越來越多的利益訴求，一方面土地租金逐年上漲，城鎮(zhèn)土地使用稅、林地恢復(fù)費(fèi)等稅費(fèi)不斷提高;另一方面收取資源費(fèi)或其他額外要求等不斷出現(xiàn)，非技術(shù)成本占光伏開發(fā)成本比重不斷加大，甚至成為影響光伏項(xiàng)目效益的關(guān)鍵性因素。如何有效降低非技術(shù)成本，也成為提高光伏經(jīng)濟(jì)性需重點(diǎn)考慮的因素。

發(fā)展中的問題，需要在發(fā)展中去解決。光伏已從可有可無的新型電源發(fā)展成重要的補(bǔ)充電源，并向主力電源邁進(jìn)。這不僅僅是地位和作用的認(rèn)可，同時(shí)也意味著責(zé)任和擔(dān)當(dāng)。說其為主力電源，不僅僅體現(xiàn)在光伏成為增長(zhǎng)最快的電源，也體現(xiàn)在它的清潔性、技術(shù)先進(jìn)性，體現(xiàn)在它的成本可接受性。光伏人應(yīng)勇敢面對(duì)發(fā)展中存在的問題，集各方智慧去研究、去解決，解決好了，光伏將迎來更好的發(fā)展前景。國(guó)家相關(guān)職能部門也正在積極完善相應(yīng)政策體系，通過優(yōu)化布局、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、加強(qiáng)監(jiān)督管理等多種方式，引導(dǎo)光伏行業(yè)健康發(fā)展。

而經(jīng)過各方努力，已取得明顯成效，2017年實(shí)現(xiàn)了棄光率和棄光電量的“雙降”。2015年以來，光伏電價(jià)下調(diào)速度加快，緩解補(bǔ)貼缺口加大的作用明顯。國(guó)家組織的第三批光伏領(lǐng)跑基地，通過基地競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)選，加大協(xié)調(diào)力度，降低了光伏項(xiàng)目土地租金、各項(xiàng)稅費(fèi)等非技術(shù)成本。

“此次調(diào)整并非‘一刀切’，而是對(duì)光伏發(fā)電新增建設(shè)規(guī)模進(jìn)行優(yōu)化，采取分類調(diào)控。”該負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)，對(duì)需要國(guó)家補(bǔ)貼的普通電站和分布式電站建設(shè)規(guī)模合理控制增量;對(duì)領(lǐng)跑基地項(xiàng)目視調(diào)控情況酌情安排;對(duì)光伏扶貧和不需國(guó)家補(bǔ)貼項(xiàng)目大力支持，有序發(fā)展。

他介紹說，今年第一批418萬千瓦光伏扶貧已經(jīng)下達(dá)，第二批400萬千瓦正在準(zhǔn)備。第三批領(lǐng)跑基地項(xiàng)目已選定650萬千瓦，第四批將于下半年適時(shí)啟動(dòng)。

國(guó)家發(fā)展改革委價(jià)格司有關(guān)負(fù)責(zé)人也表示，下調(diào)普通光伏電站標(biāo)桿電價(jià)和分布式光伏發(fā)電補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，主要考慮有：一是組件價(jià)格快速下降，光伏組件平均價(jià)格與去年底相比降幅已達(dá)約17%;二是與光伏領(lǐng)跑者基地招標(biāo)上限價(jià)格銜接;三是補(bǔ)貼缺口增長(zhǎng)過快。

“去年以來，分布式光伏發(fā)電呈高速發(fā)展態(tài)勢(shì)，存在不少風(fēng)險(xiǎn)，需要通過價(jià)格杠桿發(fā)揮調(diào)控作用。”國(guó)家發(fā)展改革委價(jià)格司有關(guān)負(fù)責(zé)人說，已納入2017年及以前建設(shè)規(guī)模補(bǔ)貼范圍的項(xiàng)目在今年6月30日前并網(wǎng)投運(yùn)的，繼續(xù)執(zhí)行2017年標(biāo)桿電價(jià)。此外，國(guó)家能源局組織招標(biāo)的技術(shù)領(lǐng)跑基地建設(shè)項(xiàng)目上網(wǎng)電價(jià)政策也保持不變。

健康持續(xù)發(fā)展

“支持光伏發(fā)電等清潔能源發(fā)展是能源生產(chǎn)革命、消費(fèi)革命的重要內(nèi)容，國(guó)家將繼續(xù)支持光伏產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。”國(guó)家能源局有關(guān)負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)。

他表示，下一步相關(guān)部門將加強(qiáng)研究相關(guān)政策措施。

一是抓緊研究光伏發(fā)電市場(chǎng)化時(shí)間表路線圖，合理把握發(fā)展節(jié)奏。

二是大力推進(jìn)分布式市場(chǎng)化交易。目前各地正在提出試點(diǎn)方案，國(guó)家有關(guān)部門將抓緊協(xié)商回復(fù)。

“通知出臺(tái)后，有些地方電網(wǎng)公司簡(jiǎn)單理解為國(guó)家要控制光伏發(fā)展，該并網(wǎng)的項(xiàng)目也不給并了，按政策要求該墊付的分布式光伏發(fā)電的補(bǔ)貼也停止了，應(yīng)立即改正。”他強(qiáng)調(diào)。

三是推動(dòng)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，為光伏企業(yè)營(yíng)造良好營(yíng)商環(huán)境。他指出，與國(guó)外相比，我國(guó)光伏發(fā)電成本差異主要在非技術(shù)成本上，下一步將推動(dòng)相關(guān)措施落到實(shí)處，真正讓光伏企業(yè)輕裝前行。

四是抓緊可再生能源電力配額制度的落地實(shí)施。目前，相關(guān)政策已完成征求意見工作，將進(jìn)一步修改完善，爭(zhēng)取年內(nèi)出臺(tái)。

五是多措并舉擴(kuò)大消納，進(jìn)一步減少棄光限電。電網(wǎng)企業(yè)要落實(shí)新能源優(yōu)先調(diào)度要求。

此次《通知》，重點(diǎn)針對(duì)光伏行業(yè)發(fā)展面臨的實(shí)際問題，對(duì)光伏發(fā)展節(jié)奏和布局加以完善和引導(dǎo)，并探索以小步快跑的形式優(yōu)化電價(jià)調(diào)整機(jī)制。合理把握需要國(guó)家補(bǔ)貼的光伏建設(shè)節(jié)奏，避免補(bǔ)貼缺口進(jìn)一步擴(kuò)大;對(duì)不需要國(guó)家補(bǔ)貼的光伏項(xiàng)目，由市場(chǎng)去選擇和配置，國(guó)家給予鼓勵(lì)和支持，體現(xiàn)了國(guó)家推動(dòng)光伏行業(yè)強(qiáng)身健體，早日實(shí)現(xiàn)不需要補(bǔ)貼持續(xù)健康發(fā)展的理念。可以預(yù)見，下半年起，在國(guó)家補(bǔ)貼支持必要的市場(chǎng)規(guī)模以外，業(yè)內(nèi)將會(huì)出現(xiàn)越來越多的光伏平價(jià)上網(wǎng)探索項(xiàng)目。

光伏是我國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中的重要組成部分，也是打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的重要方式之一。我們期待光伏行業(yè)通過不斷發(fā)展和創(chuàng)新，不斷挖掘產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)內(nèi)在實(shí)力，早日實(shí)現(xiàn)健康持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。我們也期待全光伏行業(yè)堅(jiān)定信心，共同努力，使光伏產(chǎn)業(yè)成為我國(guó)可再生能源行業(yè)最亮麗的名片。