2018年3月23日，能源局綜合司就《可再生能源電力配額及考核辦法（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱“可再生能源電力配額制”或“配額制”）公開(kāi)征求意見(jiàn)。

可再生能源電力配額制，對(duì)于可再生能源電力行業(yè)的從業(yè)人員而言并不陌生。早在數(shù)年前，配額制便作為可再生能源電力長(zhǎng)效保障機(jī)制中非常重要的一個(gè)政策選項(xiàng)出現(xiàn)在我們眼前。但因涉及諸多利益集團(tuán)之間的平衡問(wèn)題，擱置至今。本次出臺(tái)配額制政策征求意見(jiàn)稿，卻與以往有所不同。現(xiàn)分析如下：

關(guān)于政策本身：

（1） 本次配額制政策的出臺(tái)，雖為征求意見(jiàn)稿，但卻發(fā)布在中共十九大及今年兩會(huì)勝利召開(kāi)之后。我國(guó)已經(jīng)全面進(jìn)入改革開(kāi)放的“新時(shí)代”，政治高度穩(wěn)定。因此，從自上而下的角度看，本次配額制政策最終推行的政治阻力將降低至歷史最低。

（2） 本次配額制政策中，配額義務(wù)的承擔(dān)主體為：省級(jí)電網(wǎng)企業(yè)、其他各類配售電企業(yè)（含社會(huì)資本投資的增量配電網(wǎng)企業(yè)）、擁有自備電廠的工業(yè)企業(yè)、參與電力市場(chǎng)交易的直購(gòu)電用戶等（第七條）。這與數(shù)年前的配額制版本發(fā)生了較大變化：在此前的配額制版本中，發(fā)電企業(yè)曾一度是承擔(dān)義務(wù)的主體，而本次配額制政策，則既考核電網(wǎng)，也考核用電方。

配額制考核主體的變化存在兩方面的優(yōu)化：

（a）在電力市場(chǎng)化大背景下，輸電、售電和用電環(huán)節(jié)對(duì)于電力結(jié)構(gòu)的影響力遠(yuǎn)大于發(fā)電環(huán)節(jié)，故而考核這幾個(gè)環(huán)節(jié)更有利于確保政策的執(zhí)行效果。

（b）在本輪電改中，沒(méi)有將“輸配分離”作為選項(xiàng)，而電網(wǎng)正通過(guò)可再生能源重新滲透到發(fā)電環(huán)節(jié)，由各省電網(wǎng)作為考核主體之一，其自身較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和較強(qiáng)的動(dòng)機(jī)將保證政策的執(zhí)行效果。

相比考核受煤價(jià)上漲影響導(dǎo)致利潤(rùn)微薄而主營(yíng)業(yè)務(wù)與可再生能源存在一定對(duì)立的火力發(fā)電企業(yè)，考核電網(wǎng)可以說(shuō)是再正確不過(guò)的選擇。由此，從自下而上的角度看，基于被考核對(duì)象的影響力、自身實(shí)力和動(dòng)機(jī)，相對(duì)看好本輪配額制的執(zhí)行效果。

（3） 本次配額制政策，既考核可再生能源電力（主要包含水電、光伏、風(fēng)電），又考核非水可再生能源電力（第五條），考核內(nèi)容相對(duì)全面。

（4） 本次配額制政策中，計(jì)入配額的可再生能源消費(fèi)量包括：從可再生能源發(fā)電企業(yè)直接購(gòu)入并在本主體經(jīng)營(yíng)區(qū)覆蓋范圍內(nèi)消納的可再生能源電量、可計(jì)量的自發(fā)自用（全部或部分）可再生能源電量、從其他售電主體購(gòu)入并消納的可再生能源電量（第八條）。簡(jiǎn)而言之，本次配額制以“用電量”為基準(zhǔn)，而非以“發(fā)電量”為基準(zhǔn)。這在很大程度上解決了可再生能源跨省消納中所出現(xiàn)的接受方積極性不足的問(wèn)題，從而在相當(dāng)程度上有助于解決困擾我國(guó)光伏、風(fēng)電許久的“限電”問(wèn)題。

（5） 本次配額制政策出臺(tái)的同時(shí)推出了可再生能源電力證書(shū)（以下簡(jiǎn)稱“證書(shū)”）制度（第十五條）。對(duì)可再生能源電力的生產(chǎn)者（含個(gè)人）按照1兆瓦時(shí)交易結(jié)算的電量一個(gè)證書(shū)的標(biāo)準(zhǔn)核發(fā)，自發(fā)自用電量按照發(fā)電量核發(fā)證書(shū)有效期暫定為1個(gè)考核年，過(guò)期自動(dòng)注銷(xiāo)（第十六條）。國(guó)家可再生能源信息管理中心負(fù)責(zé)核發(fā)及核算信息匯總（第十七條）。未完成配額的市場(chǎng)主體，須通過(guò)向所在區(qū)域電網(wǎng)企業(yè)購(gòu)買(mǎi)替代證書(shū)完成配額；電網(wǎng)企業(yè)出售替代證書(shū)形成的資金，用于補(bǔ)償經(jīng)營(yíng)區(qū)域可再生能源消納費(fèi)用的支出（第十八條）。證書(shū)價(jià)格由市場(chǎng)交易形成，水電和非水電替代證書(shū)價(jià)格由各省級(jí)電網(wǎng)公司依據(jù)可再生能源電力消納成本等因素提出定價(jià)方案（第十九條）。

上述可再生能源電力證書(shū)，核發(fā)給發(fā)電方，類似卻不同于2017年推出但最終沒(méi)有獲得強(qiáng)制執(zhí)行的“綠證”，其積極意義在于：

（a）集配額與證書(shū)于一體，前者保證可再生能源電力的消納訴求和強(qiáng)制力，后者決定可再生能源電力消納的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償水平。

（b）可再生能源電力證書(shū)的價(jià)格形成，以邊際量決定存量，從而在指標(biāo)沒(méi)有達(dá)到的情況下可以拓展可再生能源發(fā)電方的收入來(lái)源。

（c）明確提出“替代證書(shū)”概念，替代證書(shū)是可再生能源電力證書(shū)價(jià)格的上限，確保不會(huì)因?yàn)榭稍偕茉措娏Φ慕Y(jié)構(gòu)性短缺而導(dǎo)致其價(jià)格失控。

（6） 本次配額制政策，對(duì)于未達(dá)標(biāo)的省份和企業(yè)提出了以下懲罰措施：

對(duì)于未達(dá)到配額指標(biāo)的省級(jí)行政區(qū)域，國(guó)務(wù)院能源主管部門(mén)暫停下達(dá)或減少該區(qū)域化石能源電源建設(shè)規(guī)模、取消該區(qū)域申請(qǐng)示范項(xiàng)目資格、取消該區(qū)域國(guó)家按區(qū)域開(kāi)展的能源類示范稱號(hào)等措施，按區(qū)域限批其新增高載能工業(yè)項(xiàng)目（第二十二條）。

對(duì)于未完成配額指標(biāo)的市場(chǎng)主體，核減其下一年度市場(chǎng)交易電量，或取消其參與下一年度電力市場(chǎng)交易的資格。對(duì)拒不履行可再生能源配額義務(wù)，違反可再生能源配額實(shí)施有關(guān)規(guī)定的企業(yè)，將其列入不良信用記錄，予以聯(lián)合懲戒。（第二十三條）。

不難發(fā)現(xiàn)，上述懲罰措施相對(duì)嚴(yán)格，從而能較好的保障政策預(yù)期效果的達(dá)成。

（7） 本次配額制政策給出了2018年、2020年各省份的配額指標(biāo)及預(yù)期指標(biāo)。若以2017年各省份用電量結(jié)構(gòu)來(lái)計(jì)算，全國(guó)2018、2020年非水可再生能源配額指標(biāo)約為8．1％和10．2％（詳見(jiàn)本文附錄1）。根據(jù)SOLARZOOM新能源智庫(kù)測(cè)算，若：（a）2018－2020年保持平穩(wěn)的新增裝機(jī)量，（b）2020年光伏、風(fēng)電的平均發(fā)電小時(shí)數(shù)達(dá)到1200、2000，（c）2018－2020年全社會(huì)用電量增速為5％，則2020年全國(guó)非水可再生能源發(fā)電占比約為10．0％（詳見(jiàn)本文附錄2），接近但略低于本次配額制所給出的要求。因此，本次配額制指標(biāo)指引的達(dá)成略有難度，指標(biāo)水平設(shè)計(jì)得較為科學(xué)，有助于配額制整體目標(biāo)的達(dá)成。

（8） 本次配額制政策在編制說(shuō)明中指明了證書(shū)與補(bǔ)貼的關(guān)系：現(xiàn)階段，證書(shū)的主要目的是作為市場(chǎng)化的調(diào)節(jié)手段擴(kuò)大全國(guó)可再生能源消納規(guī)模，可再生能源電力證書(shū)的轉(zhuǎn)移和交易不影響可再生能源發(fā)電企業(yè)的相應(yīng)電量繼續(xù)享受?chē)?guó)家可再生能源電價(jià)附加資金補(bǔ)貼。補(bǔ)貼可通過(guò)國(guó)家支付、購(gòu)電方墊付國(guó)家轉(zhuǎn)移支付和購(gòu)電方支付（現(xiàn)行的自愿交易綠證）等方式獲得。

考慮到未來(lái)國(guó)家可再生能源價(jià)格政策機(jī)制的調(diào)整，如新建的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目不再享受固定電價(jià)政策，未來(lái)可再生能源電力證書(shū)機(jī)制將會(huì)與可再生能源價(jià)格和補(bǔ)貼機(jī)制進(jìn)一步銜接，如將證書(shū)作為可再生能源發(fā)電企業(yè)的額外收入來(lái)源替代原有的可再生能源電價(jià)附加資金補(bǔ)貼等。

因此，配額制對(duì)新能源行業(yè)的政策作用可以理解為：當(dāng)前有助于解決消納問(wèn)題，且不影響補(bǔ)貼的獲取，未來(lái)可作為增量項(xiàng)目補(bǔ)貼退坡后的替代政策。但遺憾的是，對(duì)于2015年3月后并網(wǎng)、沒(méi)有納入前六批目錄的存量可再生能源電力項(xiàng)目，當(dāng)前補(bǔ)貼缺口仍然巨大，后續(xù)補(bǔ)貼缺口仍將持續(xù)擴(kuò)大，本配額制政策沒(méi)能給出實(shí)質(zhì)性的解決方案。

（9） 綜合上述政策點(diǎn)評(píng)，SOLARZOOM新能源智庫(kù)認(rèn)為，本次配額制政策從“出臺(tái)時(shí)間、利益機(jī)制安排、考核內(nèi)容、考核對(duì)象設(shè)定、證書(shū)制度、懲罰機(jī)制、指標(biāo)水平設(shè)計(jì)”等方面來(lái)看，均非常科學(xué)。政策最終落腳點(diǎn)在于促進(jìn)可再生能源消納，提高未來(lái)我國(guó)可再生能源在整體能源消費(fèi)中的占比，并給出了未來(lái)補(bǔ)貼退坡后一種可行的長(zhǎng)效機(jī)制。

關(guān)于光伏行業(yè)的點(diǎn)評(píng)：

（1） 當(dāng)前光伏行業(yè)的核心矛盾是巨大的補(bǔ)貼缺口問(wèn)題，次要矛盾是消納問(wèn)題。本次配額制政策主要針對(duì)消納問(wèn)題，卻無(wú)力解決當(dāng)前制約行業(yè)發(fā)展的核心矛盾。故而本政策的出臺(tái)，不改變我們對(duì)于2018－2019年行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)的判斷。此前《是季節(jié)性擾動(dòng)還是趨勢(shì)性變化？——論光伏行業(yè)所處的周期位置及政策呼吁》報(bào)告中所提及的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，仍然是行業(yè)企業(yè)及金融市場(chǎng)客戶所需要關(guān)注的。但關(guān)于2020年以后光伏新周期（平價(jià)上網(wǎng)大周期＋人類能源消費(fèi)超級(jí)大周期）的啟動(dòng)，配額制政策則將發(fā)揮巨大的積極作用。

（2） 本次配額制政策的出臺(tái)，將進(jìn)一步加速可再生能源電力資產(chǎn)從民營(yíng)資本轉(zhuǎn)向國(guó)有資本；對(duì)于投資者結(jié)構(gòu)“國(guó)有、民營(yíng)各半”的光伏發(fā)電項(xiàng)目而言，更是如此。一方面，國(guó)有資本在配額制政策下，新建或收購(gòu)可再生能源電力資產(chǎn)的意愿更強(qiáng)；另一方面，由于本政策無(wú)法解決補(bǔ)貼缺口問(wèn)題，隨著時(shí)間的拖延，民營(yíng)企業(yè)持有可再生能源電力資產(chǎn)的能力和意愿將持續(xù)減弱。因此，“國(guó)進(jìn)民退”將是未來(lái)一段時(shí)間光伏下游運(yùn)營(yíng)持有環(huán)節(jié)的主要趨勢(shì)。而除了“五大四小”電力集團(tuán)外，兩大電網(wǎng)公司亦將成為未來(lái)可再生能源電力資產(chǎn)持有的主力軍。

附錄1：非水可再生能源電力配額指標(biāo)及2017年的完成情況

注：根據(jù)本次配額制政策要求，按用電量而非發(fā)電量計(jì)算配額指標(biāo)完成情況，故各省份風(fēng)光發(fā)電量占用電量比例的計(jì)算僅用于估算全國(guó)配額達(dá)標(biāo)情況，不能用于說(shuō)明各省份達(dá)標(biāo)情況

附錄2：2020年非水可再生能源電力指標(biāo)達(dá)成情況及電源結(jié)構(gòu)預(yù)估