“十三五”期間光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)扶持政策逐漸向分布式光伏和光伏扶貧電站轉(zhuǎn)移，特別是在國家能源局于2017年7月發(fā)布《關(guān)于可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃實施的指導(dǎo)意見》(國能發(fā)新能[2017]31號)后，各省2017年新增光伏發(fā)電建設(shè)規(guī)模優(yōu)先用于建設(shè)光伏扶貧電站，普通地面光伏電站的建設(shè)受到限制，部分省份因缺少新增建設(shè)規(guī)模指標(biāo)而陷于停滯。收購已建成的地面光伏電站成為光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)投資的一種重要方式。

光伏電站并購中，電站的持續(xù)運營和電費收益能力是收購方關(guān)注的核心問題。可能影響電站持續(xù)運營的因素主要包括電站建設(shè)和運營所需的政府審批和許可文件的完備性、建設(shè)過程的合規(guī)性、用地的合規(guī)性以及驗收手續(xù)的完備性等;可能影響電站電費收益的因素包括發(fā)電量、電價以及電價補貼。基于我們對地面光伏電站并購盡職調(diào)查的經(jīng)驗，除并購項目法律盡職調(diào)查需要關(guān)注的一般性問題外，我們對地面光伏電站并購法律盡職調(diào)查中需要特別關(guān)注的事項進行了梳理和匯總。

一、電站立項、建設(shè)和運營所需的審批、許可文件

地面光伏電站屬于固定資產(chǎn)投資項目，盡職調(diào)查時需要關(guān)注電站的立項、建設(shè)和運營所需的審批、許可文件是否完備。

(一)立項文件

2013年8月《光伏電站項目管理暫行辦法》實施前，光伏電站實行核準(zhǔn)制管理，核準(zhǔn)機關(guān)一般為省級發(fā)改委，項目立項文件的形式為核準(zhǔn)批復(fù);《光伏電站項目管理暫行辦法》實施后，光伏電站實行備案制管理，早期一般由省級發(fā)展委進行備案，后來多數(shù)省份將光伏電站備案權(quán)限下放到市或縣級發(fā)改委，項目立項文件的形式為備案證明。

(二)建設(shè)前置審批、許可

地面光伏電站的建設(shè)前置審批、許可文件主要包括國土部門的土地預(yù)審意見(一般需要先取得國土部門出具的壓覆礦產(chǎn)資源情況證明)、城鄉(xiāng)規(guī)劃部門的規(guī)劃選址意見、環(huán)保部門的環(huán)評批復(fù)、水行政部門的水保批復(fù)、電網(wǎng)公司出具的電站接入系統(tǒng)方案評審意見，部分地區(qū)還要求取得文物主管部門、駐軍部隊或當(dāng)?shù)匚溲b部門出具的項目選址范圍內(nèi)文物情況、軍事設(shè)施情況證明。在電站開工建設(shè)前，還需要取得電站工程的工程規(guī)劃許可和建筑工程施工許可。

(三)驗收許可文件

地面光伏電站驗收階段涉及的行政審批、許可性文件主要包括環(huán)保驗收批復(fù)、水保驗收批復(fù)、消防驗收備案以及電網(wǎng)公司并網(wǎng)驗收報告等，具體見本文下文第五部分所述。

(四)發(fā)電許可

根據(jù)國家能源局的規(guī)定，除分布式發(fā)電項目以及裝機容量6MW(不含)以下的光伏電站外，其他光伏電站應(yīng)當(dāng)取得發(fā)電類電力業(yè)務(wù)許可;新建光伏電站在完成啟動試運行時間點后三個月內(nèi)必須取得發(fā)電類電力業(yè)務(wù)許可證。

二、 電站實際建設(shè)情況與審批、許可文件是否相符

《光伏電站項目管理暫行辦法》規(guī)定項目單位不得自行變更光伏電站項目備案文件的重要事項，包括項目投資主體、項目場址、建設(shè)規(guī)模等主要邊界條件。盡職調(diào)查時需要關(guān)注電站的實際建設(shè)情況與審批、許可文件的規(guī)定是否一致，主要包括：

(一)項目投資主體在投產(chǎn)前是否發(fā)生變動

為制止光伏電站投資開發(fā)中的投機行為，新建電站投產(chǎn)前的投資主體變更受到嚴(yán)格限制，已辦理核準(zhǔn)/備案手續(xù)的電站，未經(jīng)核準(zhǔn)/備案機關(guān)同意，其投資主體及股權(quán)比例在并網(wǎng)投產(chǎn)前不得擅自變更。國家能源局2016年《新建電源項目投資開發(fā)秩序監(jiān)管報告》對倒賣項目路條或核準(zhǔn)文件的違規(guī)行為，提出“采取責(zé)令限期整改、將出讓方投資主體納入不良信用記錄、取消可再生能源電價補貼、依法給予行政處罰并予公開通報等方式處理”的監(jiān)管意見。

(二)電站的建設(shè)地點是否發(fā)生變動

建設(shè)過程中如變更項目建設(shè)地點，一方面，根據(jù)現(xiàn)行監(jiān)管政策，變更地面光伏電站的建設(shè)地點需要取得核準(zhǔn)/備案機關(guān)的同意;另一方面，變更建設(shè)地點可能導(dǎo)致已經(jīng)取得的建設(shè)用地預(yù)審、環(huán)評批復(fù)和水保批復(fù)等與建設(shè)地點有關(guān)的審批、許可文件失效而需要重新辦理。盡職調(diào)查時需要關(guān)注電站的實際建設(shè)地點與核準(zhǔn)/備案文件、用地預(yù)審預(yù)見、環(huán)評批復(fù)和水保批復(fù)等審批、許可文件規(guī)定的建設(shè)地點是否一致。

(三)電站的實際裝機容量與核準(zhǔn)/備案容量是否相符

光伏發(fā)電實行新增建設(shè)規(guī)模管理，各地區(qū)投資主管部門僅可以在被分配的建設(shè)規(guī)模指標(biāo)范圍內(nèi)進行光伏發(fā)電項目的核準(zhǔn)/備案，投資主體也僅可在核準(zhǔn)/備案的規(guī)模范圍內(nèi)建設(shè)。實踐中超過核準(zhǔn)/備案的容量建設(shè)的情形較為普遍，但這種做法存在較大的風(fēng)險：對尚未申報納入可再生能源資金補貼目錄的電站，其可能因擅自變更裝機容量而喪失申報電價補貼的資格;對已經(jīng)申報納入可再生能源資金補貼目錄的電站，其申報時可能未如實申報項目裝機容量。盡職調(diào)查時需要關(guān)注電站是否存在超核準(zhǔn)/備案容量建設(shè)的問題。

三、 用地問題

地面光伏電站用地主要分為三類，一是光伏發(fā)電板的搭建用地，一般稱光伏區(qū)用地;二是升壓站、運營管理中心用地，一般稱升壓站用地;三是外送輸電線路用地。盡職調(diào)查時需關(guān)注各類用地的合規(guī)性。

(一)光伏區(qū)用地

根據(jù)國土資源部等五部委2015年9月聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》，光伏區(qū)用地如使用未利用土地的，允許通過租賃方式使用，可不按建設(shè)用地管理;占用農(nóng)用地的，一律按建設(shè)用地管理。光伏區(qū)占地面積較大，選址一般較為偏遠，多采取租用農(nóng)村集體土地的方式使用，盡職調(diào)查時需要關(guān)注以下問題：

1、所租用土地的權(quán)屬是否清晰

土地權(quán)屬是否清晰關(guān)系到租用土地所需完成的用地手續(xù)以及土地租賃合同的效力。我國農(nóng)村地區(qū)的集體土地所有權(quán)證書核發(fā)并不普遍，一般需要和當(dāng)?shù)貒敛块T確認土地權(quán)屬。

2、土地出租人的內(nèi)部流轉(zhuǎn)程序是否完善

根據(jù)《土地管理法》以及《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的規(guī)定，農(nóng)村集體土地對外承包的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn);如村集體出租已由村民承包的土地的，需取得承包人的授權(quán)或委托。盡職調(diào)查時需要關(guān)注出租人的土地流轉(zhuǎn)程序是否完善。

3、項目是否占用農(nóng)用地

光伏發(fā)電項目可以租用未利用地作為光伏區(qū)用地，但如果占用農(nóng)用地的，須辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。盡職調(diào)查時需關(guān)注租用土地的土地性質(zhì)。如果占用農(nóng)用地的，需要關(guān)注是否辦理了相應(yīng)的建設(shè)用地審批手續(xù)。

4、項目是否占用林地

國家林業(yè)局《關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問題的通知》規(guī)定了光伏電站光伏區(qū)禁止使用的林地類型，同時明確可以采用“林光互補”的模式租用宜林地作為光伏區(qū)用地，但要求在施工期辦理臨時占用林地許可。盡職調(diào)查時需要關(guān)注電站是否占用林地。如占用林地，則需要關(guān)注電站占用林地的類型是否屬于禁止占用的林地類型;如屬于可以使用的林地，是否辦理了建設(shè)期的臨時占用林地許可。

(二)升壓站用地

光伏發(fā)電項目升壓站、運行管理中心和職工宿舍為永久用地，需要辦理建設(shè)用地審批手續(xù)后才可以占地建設(shè)。盡職調(diào)查時需要關(guān)注該等用地是否辦理了建設(shè)用地手續(xù)。

光伏電站建設(shè)周期較短，而建設(shè)用地審批流程復(fù)雜、耗時較長，實踐中未完成建設(shè)用地審批手續(xù)即占地建設(shè)的情形較為普遍。我國實行建設(shè)用地預(yù)審制度，通過用地預(yù)審是批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收和辦理供地手續(xù)的前提條件。通過用地預(yù)審雖然不意味著其必然可以通過建設(shè)用地審批，但通過用地預(yù)審可以明確該用地符合土地利用總體規(guī)劃和國家供地政策。在項目用地情況和國家土地政策不發(fā)生重大變化的情況下，理論上，對于已通過用地預(yù)審的建設(shè)項目通過后續(xù)建設(shè)用地審批應(yīng)無實質(zhì)法律障礙，但能否最終通過，還需考慮項目所在地的新增建設(shè)用地指標(biāo)是否充足、土地征收方案、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、耕地補充方案和征地補償安置方案等是否符合要求等因素。