近年來(lái)，我國(guó)光伏裝機(jī)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，已成為全球最大應(yīng)用市場(chǎng)。但發(fā)展取得突破的同時(shí)，也面臨補(bǔ)貼缺口、棄光限電、產(chǎn)能過(guò)剩等難題。新形勢(shì)下，需要引導(dǎo)市場(chǎng)和行業(yè)調(diào)整發(fā)展思路，將光伏行業(yè)發(fā)展重點(diǎn)從擴(kuò)大規(guī)模轉(zhuǎn)到提質(zhì)增效上來(lái)，推進(jìn)技術(shù)進(jìn)步、降低發(fā)電成本、減少補(bǔ)貼依賴，推動(dòng)行業(yè)向高質(zhì)量發(fā)展。

日前，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國(guó)家能源局發(fā)布《關(guān)于2018年光伏發(fā)電有關(guān)事項(xiàng)的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)，提出優(yōu)化光伏發(fā)電新增建設(shè)規(guī)模、加快光伏發(fā)電補(bǔ)貼退坡等。《通知》出臺(tái)的考慮是什么?光伏發(fā)展節(jié)奏要如何把握?國(guó)家能源局有關(guān)負(fù)責(zé)人就上述問(wèn)題接受了記者采訪。

光伏發(fā)電行業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力提升，但也面臨困難和挑戰(zhàn)

近年來(lái)，我國(guó)光伏裝機(jī)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，已成為全球最大的應(yīng)用市場(chǎng)。光伏發(fā)電新增裝機(jī)連續(xù)5年全球第一，累計(jì)裝機(jī)規(guī)模連續(xù)3年全球第一。截至2018年4月底，全國(guó)光伏發(fā)電累計(jì)并網(wǎng)裝機(jī)容量已超過(guò)1.4億千瓦。

規(guī)模擴(kuò)大，技術(shù)水平和產(chǎn)品質(zhì)量也在不斷突破。2017年國(guó)內(nèi)組件產(chǎn)量達(dá)7500萬(wàn)千瓦，占全球71%，高效電池轉(zhuǎn)換效率不斷突破。2017年全球前10強(qiáng)光伏組件企業(yè)中我國(guó)占據(jù)了8個(gè)，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力明顯提升。

但是，光伏行業(yè)發(fā)展取得突破的同時(shí)，也面臨一些困難和挑戰(zhàn)。

補(bǔ)貼缺口持續(xù)擴(kuò)大。國(guó)家能源局有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，截至2017年底，累計(jì)可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼缺口總計(jì)達(dá)到1127億元，其中光伏補(bǔ)貼缺口455億元(占比約40%)，且呈逐年擴(kuò)大趨勢(shì)，目前已超過(guò)1200億元，直接影響光伏行業(yè)健康有序發(fā)展，“如果這種超常增長(zhǎng)繼續(xù)下去，財(cái)政補(bǔ)貼缺口將持續(xù)擴(kuò)大。”

消納問(wèn)題不容忽視。隨著光伏發(fā)電的迅猛增長(zhǎng)，一些地方出現(xiàn)了較嚴(yán)重的棄光限電問(wèn)題。2015年全國(guó)棄光率12%，2016年為11%，2017年降至6%，但個(gè)別地方仍然十分嚴(yán)重，甘肅、新疆棄光率分別達(dá)到20%和22%。

產(chǎn)能過(guò)大存在隱患。“在國(guó)內(nèi)光伏發(fā)電市場(chǎng)高速增長(zhǎng)的刺激下，光伏制造企業(yè)紛紛擴(kuò)大產(chǎn)能，光伏制造產(chǎn)能過(guò)剩、產(chǎn)品和電站建設(shè)質(zhì)量問(wèn)題有所顯現(xiàn)。”國(guó)家能源局有關(guān)負(fù)責(zé)人談道。

他認(rèn)為，當(dāng)前需要引導(dǎo)市場(chǎng)和行業(yè)根據(jù)新形勢(shì)調(diào)整發(fā)展思路，將光伏發(fā)展重點(diǎn)從擴(kuò)大規(guī)模轉(zhuǎn)到提質(zhì)增效上來(lái)，推進(jìn)技術(shù)進(jìn)步、降低發(fā)電成本、減少補(bǔ)貼依賴，從而推動(dòng)行業(yè)有序、高質(zhì)量發(fā)展。

《通知》提到，暫不安排2018年普通光伏電站建設(shè)規(guī)模，規(guī)范分布式光伏發(fā)展，降低補(bǔ)貼強(qiáng)度等內(nèi)容，“適當(dāng)調(diào)低需要補(bǔ)貼的新增建設(shè)規(guī)模，將避免形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)講是有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的。”該負(fù)責(zé)人說(shuō)。

降低電價(jià)主要基于技術(shù)進(jìn)步、成本下降等考慮

《通知》明確，普通光伏電站標(biāo)桿電價(jià)統(tǒng)一降低0.05元，一類至三類資源區(qū)分別為每千瓦時(shí)0.5元、0.6元、0.7元，“自發(fā)自用、余量上網(wǎng)”模式的分布式光伏發(fā)電補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也降低0.05元，具體為每千瓦時(shí)0.32元;符合國(guó)家政策的村級(jí)光伏扶貧電站標(biāo)桿電價(jià)保持不變。

去年底，國(guó)家已經(jīng)出臺(tái)了新增光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)政策。為什么5個(gè)月后再次下調(diào)普通光伏電站標(biāo)桿電價(jià)和分布式光伏發(fā)電補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)?

“光伏發(fā)電目前是需要財(cái)政補(bǔ)貼的行業(yè)。實(shí)行光伏發(fā)電價(jià)格退坡，盡快降低補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，是國(guó)家太陽(yáng)能發(fā)展‘十三五’規(guī)劃已經(jīng)明確的政策，市場(chǎng)早有預(yù)期。”國(guó)家能源局有關(guān)負(fù)責(zé)人解釋，此次降低電價(jià)的主要考慮是：

一是組件價(jià)格快速下降。今年以來(lái)，組件價(jià)格降速較快，常規(guī)組件平均價(jià)格已由去年底的每瓦3元降至今年5月的2.5元，少數(shù)企業(yè)已經(jīng)報(bào)價(jià)2元。光伏組件平均價(jià)格與去年底相比降幅已達(dá)約17%。

二是與光伏領(lǐng)跑者基地招標(biāo)上限價(jià)格銜接。今年以來(lái)，國(guó)家能源局組織招標(biāo)的10個(gè)應(yīng)用領(lǐng)跑者基地中標(biāo)價(jià)格，普遍低于同類資源區(qū)光伏電站標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)，每千瓦時(shí)平均下降0.24元，降幅約36%。該負(fù)責(zé)人介紹，“企業(yè)投標(biāo)光伏領(lǐng)跑者基地，需要在2018年光伏標(biāo)桿電價(jià)降低10%的基礎(chǔ)上報(bào)價(jià)，相當(dāng)于下降5.5—7.5分作為招標(biāo)上限價(jià)格。由于領(lǐng)跑者基地技術(shù)先進(jìn)，且項(xiàng)目建設(shè)邊界條件規(guī)范，對(duì)土地稅費(fèi)、棄光率等均有嚴(yán)格規(guī)定，普通電站完全按照領(lǐng)跑者基地招標(biāo)上限價(jià)格執(zhí)行過(guò)于嚴(yán)格，所以此次降低5分。”

三是補(bǔ)貼缺口增長(zhǎng)過(guò)快。“去年以來(lái)，分布式光伏發(fā)電呈現(xiàn)高速發(fā)展態(tài)勢(shì)。按照分布式光伏新增1000萬(wàn)千瓦測(cè)算，每年需要增加補(bǔ)貼約40億元，補(bǔ)貼20年，總計(jì)需要補(bǔ)貼800億元。分布式光伏發(fā)展速度過(guò)快，也存在不少風(fēng)險(xiǎn)，需要通過(guò)價(jià)格杠桿發(fā)揮適當(dāng)調(diào)控作用。所以，這次分布式光伏發(fā)電補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也相應(yīng)下調(diào)5分。”該負(fù)責(zé)人介紹。

此外，光伏項(xiàng)目建設(shè)周期較短。普通光伏電站的建設(shè)周期一般為4至5個(gè)月，分布式光伏的建設(shè)周期更短。“從實(shí)踐看，一年調(diào)整一次價(jià)格未能及時(shí)反映產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際。德國(guó)實(shí)行固定補(bǔ)貼管理時(shí)，先是每年調(diào)整一次價(jià)格，后來(lái)組件成本下降較快，改為一個(gè)季度調(diào)整一次，再后來(lái)改為兩個(gè)月調(diào)整一次。”該負(fù)責(zé)人說(shuō)，“歷次價(jià)格調(diào)整主要根據(jù)技術(shù)進(jìn)步、成本下降情況進(jìn)行，并沒(méi)有固定調(diào)價(jià)周期。若留‘緩沖期’會(huì)帶來(lái)‘搶裝’問(wèn)題，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展造成負(fù)面影響。”

對(duì)非技術(shù)成本低的地區(qū)優(yōu)先下達(dá)規(guī)模，降低光伏企業(yè)負(fù)擔(dān)

據(jù)了解，《通知》出臺(tái)后，有些地方電網(wǎng)公司簡(jiǎn)單理解為國(guó)家要控制光伏的發(fā)展，該并網(wǎng)的項(xiàng)目也不給并了，按政策要求該墊付的分布式光伏發(fā)電的補(bǔ)貼也停止了。

對(duì)此，國(guó)家能源局有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，這類行為要立即改正，“光伏發(fā)電是綠色清潔的能源，符合能源轉(zhuǎn)型發(fā)展方向，我們將繼續(xù)支持光伏產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。除了需要國(guó)家補(bǔ)貼的項(xiàng)目，在保證消納、滿足質(zhì)量安全等要求的情況下，其他項(xiàng)目是放開(kāi)的。”

從目前情況看，光伏發(fā)電項(xiàng)目非技術(shù)成本高、企業(yè)負(fù)擔(dān)重的問(wèn)題仍較突出，影響著光伏發(fā)電平價(jià)上網(wǎng)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。加快光伏發(fā)電補(bǔ)貼退坡，降低補(bǔ)貼強(qiáng)度的同時(shí)，如何減輕光伏發(fā)電企業(yè)負(fù)擔(dān)?

國(guó)家能源局有關(guān)負(fù)責(zé)人談道，將通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)行可再生能源發(fā)電保障性收購(gòu)制度、減少土地成本及不合理收費(fèi)、鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)將光伏納入綠色金融體系、制止糾正亂收費(fèi)等增加企業(yè)負(fù)擔(dān)行為、加強(qiáng)政策落實(shí)和監(jiān)管等措施，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。

“今后我們將把各地落實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、降低非技術(shù)成本情況作為年度規(guī)模安排和基地布局建設(shè)的重要依據(jù)。對(duì)非技術(shù)成本低的地區(qū)優(yōu)先下達(dá)規(guī)模、布局基地建設(shè)。著力減輕光伏企業(yè)負(fù)擔(dān)，加快實(shí)現(xiàn)光伏發(fā)電平價(jià)上網(wǎng)。”該負(fù)責(zé)人說(shuō)。