當前，在全球范圍內(nèi)，能源行業(yè)都在大力推進能源革命，持續(xù)推動能源結(jié)構(gòu)清潔低碳轉(zhuǎn)型，無論是過去、現(xiàn)在，還是未來，大力發(fā)展可再生清潔能源，已經(jīng)成為國家加快推進綠色發(fā)展，構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系的重要舉措。

近年來，光伏作為國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，已成為我國具有國際競爭優(yōu)勢的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，同時也是普遍公認的，最具潛力的可再生清潔能源之一。發(fā)展好光伏產(chǎn)業(yè)對調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、推進能源生產(chǎn)和消費革命、促進生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。推動光伏行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，已經(jīng)是業(yè)界共同追求的目標和努力的方向。

一石激起千層浪。

日前，國家發(fā)展改革委、財政部、國家能源局發(fā)布了《關(guān)于2018年光伏發(fā)電有關(guān)事項的通知》(簡稱《通知》)。《通知》的出臺是光伏產(chǎn)業(yè)進入高質(zhì)量發(fā)展新階段的必然要求，對實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。

自2017年底以來，國家發(fā)展改革委、財政部、國家能源局根據(jù)行業(yè)發(fā)展實際，組織有關(guān)方面就優(yōu)化光伏產(chǎn)業(yè)規(guī)模管理、電價機制以及市場化體制機制等發(fā)展政策進行了認真研究，并著手政策制定、文件起草工作。在政策研究制定過程中，借鑒了德國、西班牙、捷克等國家經(jīng)驗，通過征求意見會(今年2月)、新聞發(fā)布會(今年4月)等多種方式充分征求意見、吹風提示，還專門召開會議聽取了地方發(fā)展改革委(能源局)、有關(guān)電網(wǎng)企業(yè)意見并作了政策宣介。經(jīng)多次修改完善、反復(fù)論證后，于2018年5月31日正式印發(fā)了《通知》。

《通知》對光伏發(fā)電新增建設(shè)規(guī)模進行了優(yōu)化，采取了分類調(diào)控方式：對需要國家補貼的普通電站和分布式電站建設(shè)規(guī)模合理控制增量;對領(lǐng)跑基地項目視調(diào)控情況酌情安排;對光伏扶貧和不需國家補貼的項目大力支持，有序發(fā)展。下一步，國家能源局將結(jié)合“十三五”規(guī)劃中期評估，明確“十三五”光伏發(fā)展目標和后幾年發(fā)展規(guī)模，合理把握發(fā)展節(jié)奏，為先進技術(shù)、先進企業(yè)留下發(fā)展空間。

國家能源局有關(guān)負責人針對業(yè)內(nèi)關(guān)心的一些熱點與疑問也一一作了解答：

一是需要國家補貼的分布式光伏電站規(guī)模控制在1000萬千瓦左右，地方政府依法給予補貼的項目不受限;

二是關(guān)于戶用分布式光伏政策問題。對今年5月31日(含)前已開工未并網(wǎng)的自然人戶用分布式光伏，國家能源局正在與國家發(fā)展改革委、財政部共同研究，盡快通過適當方式予以明確;

三是符合國家政策的光伏扶貧項目不受《通知》限制;

四是落實消納條件，且不需要國家補貼的光伏發(fā)電項目不受限;

五是下半年適時啟動第四批“領(lǐng)跑者”計劃。

黃河水電格爾木光伏電站

發(fā)展“很好很強大”

我國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展經(jīng)歷了從無到有，由小到大的發(fā)展歷程，取得了舉世矚目的成就。這些成績的取得，離不開產(chǎn)業(yè)界的共同努力，更離不開政府各職能部門根據(jù)光伏產(chǎn)業(yè)不同發(fā)展階段發(fā)展目標、特點，所進行的科學施策。

2000年以前，我國光伏產(chǎn)業(yè)尚未形成完整產(chǎn)業(yè)鏈，國內(nèi)光伏應(yīng)用很長時間內(nèi)僅限于航標燈、路燈等小功率電源系統(tǒng)。進入新世紀，通過引進、消化、吸引光伏制造技術(shù)，逐步建立我國光伏制造產(chǎn)業(yè)鏈，硅片、電池片和組件生產(chǎn)規(guī)模迅速成長，并逐步位居全球前列。但多晶硅原料仍主要來自于國外，組件產(chǎn)品主要用于出口，長期處于“原料、市場兩頭在外”的情況。除此之外，國內(nèi)光伏發(fā)展還受限于成本較高，2008年底全國光伏并網(wǎng)規(guī)模僅14萬千瓦。為進一步培育光伏產(chǎn)業(yè)，支持和促進全國能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，國家制定了一系列政策措施，推進光伏產(chǎn)業(yè)規(guī)模化發(fā)展。2006年，國家出臺《可再生能源法》;2009年起我國實施“金太陽”示范工程，并開展了兩輪光伏電站特許權(quán)招標工作;2011年，出臺光伏電站固定上網(wǎng)電價，并結(jié)合光伏發(fā)電成本下降情況適時調(diào)整標桿電價;到2012年底，我國光伏并網(wǎng)裝機規(guī)模擴大到600萬千瓦;2013年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》，政府相關(guān)部門隨后出臺近百項支持性政策，旨在通過啟動國內(nèi)市場推動光伏行業(yè)規(guī)模化發(fā)展，降低光伏發(fā)電成本。截至2015年，我國光伏發(fā)電并網(wǎng)容量達到4300萬千瓦，位居全球首位。

進入“十三五”發(fā)展階段，光伏行業(yè)在做大的基礎(chǔ)上，推進產(chǎn)業(yè)技術(shù)進步、降低發(fā)電成本、減少補貼依賴、早日實現(xiàn)不需要補貼的高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展，將是光伏行業(yè)新的歷史使命和努力方向。2015年，國家啟動光伏“領(lǐng)跑者”計劃，對光伏先進技術(shù)給予市場支持，通過示范引領(lǐng)推動產(chǎn)業(yè)技術(shù)進步，并通過市場化配置資源促進行業(yè)競爭，推動成本下降。隨著2016年首個光伏領(lǐng)跑基地并網(wǎng)運行，第二批、第三批光伏領(lǐng)跑基地相繼啟動，推動了光伏先進技術(shù)迅猛發(fā)展，PERC、N型電池等新型電池技術(shù)快速產(chǎn)業(yè)化，普通結(jié)構(gòu)單、多晶電池以及高效電池光電轉(zhuǎn)換效率有較大提升，我國光伏產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平已位居世界前列。另外，我國光伏發(fā)電成本也顯著下降，光伏發(fā)電系統(tǒng)價格、組件價格與2007年相比均下降了90%;與此同時，市場化競爭也推動了光伏電價不斷下降，2018年第三批光伏領(lǐng)跑基地項目企業(yè)競爭優(yōu)選上網(wǎng)電價最低已至0.31元/千瓦時，距離平價上網(wǎng)指日可待。

解決問題正當時

但，光伏行業(yè)發(fā)展并非一帆風順，發(fā)展中總是伴隨著各種各樣的難點、熱點問題。《通知》的出臺，既是落實供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措，也是緩解光伏產(chǎn)業(yè)當前面臨的補貼缺口和棄光限電等突出矛盾的一劑良方，有利于推動光伏產(chǎn)業(yè)從規(guī)模增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變。主要有四方面意義。

一是有利于緩解財政補貼壓力。

財政補貼缺口持續(xù)擴大是當前制約光伏發(fā)展的突出問題。截至2017年底，累計可再生能源發(fā)電補貼缺口總計達到1127億元，其中光伏補貼缺口455億元(占比約40%)，且呈逐年擴大趨勢，目前已超過1200億元，直接影響光伏行業(yè)健康有序發(fā)展。

對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，需要國家給予補貼扶持的行業(yè)，為提高補貼資金利用效率，同時保障產(chǎn)業(yè)的平穩(wěn)有序發(fā)展，實施必要的規(guī)模和建設(shè)節(jié)奏引導，是世界各國普遍采用的施政思路。目前，我國光伏發(fā)電補貼強度普遍偏高，隨著近年來光伏裝機迅猛增長，補貼需求迅速增加，補貼缺口持續(xù)加大。光伏項目補貼拖欠一般長達2~3年，對光伏產(chǎn)業(yè)鏈各方都帶來一定的風險和影響，行業(yè)發(fā)展難以持續(xù)。盡早實現(xiàn)平價上網(wǎng)，減輕補貼壓力，已成為光伏行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展關(guān)注的重點。

對此，國家能源局有關(guān)負責人表示，“如果這種超常增長繼續(xù)下去，財政補貼缺口持續(xù)擴大，將對行業(yè)發(fā)展帶來更加不利的影響。適當調(diào)低需要補貼的新增建設(shè)規(guī)模，將避免形成系統(tǒng)性風險，長遠看有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展。”

二是有利于解決消納問題。

隨著光伏發(fā)電市場的迅猛擴張，一些地方也出現(xiàn)了較為嚴重的棄光限電問題。2015年全國棄光率12%，2016年棄光率11%，2017年通過多方努力，棄光率下降至6%，但個別地方仍十分嚴重，甘肅、新疆棄光率分別達到20%和22%。今年一季度，棄光率達4%，雖有好轉(zhuǎn)，但仍不穩(wěn)固。而且隨著分布式光伏裝機快速增加，給東部一些地區(qū)配網(wǎng)安全運行帶來新問題。通過調(diào)整發(fā)展節(jié)奏，有助解決光伏消納問題，減少棄光。

三是有利于激發(fā)企業(yè)內(nèi)生動力。

在國內(nèi)光伏發(fā)電市場高速增長的刺激下，光伏制造企業(yè)紛紛擴大產(chǎn)能，光伏制造產(chǎn)能過剩問題、產(chǎn)品和電站建設(shè)質(zhì)量問題也有顯現(xiàn)。但隨著光伏發(fā)電補貼強度下降，將倒逼企業(yè)從依靠國家政策向更多依靠市場轉(zhuǎn)變，通過降本增效提高發(fā)展質(zhì)量，實現(xiàn)光伏行業(yè)優(yōu)勝劣汰，遏制非理性擴張，進一步鞏固光伏產(chǎn)業(yè)在全球的領(lǐng)先地位，培育一批世界級光伏制造領(lǐng)軍企業(yè)。

四是有利于促進地方降低非技術(shù)成本，改善營商環(huán)境。

補貼下調(diào)之后，為保證光伏發(fā)電項目經(jīng)濟性，一方面企業(yè)通過技術(shù)進步降低成本，另一方面也利于促進地方政府落實支持光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各項政策，降低非技術(shù)成本。

“這些問題的存在，不利于行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，需要引導市場和行業(yè)根據(jù)新形勢調(diào)整發(fā)展思路，將光伏發(fā)展重點從擴大規(guī)模轉(zhuǎn)到提質(zhì)增效上來，著力推進技術(shù)進步、降低發(fā)電成本、減少補貼依賴，從而推動行業(yè)有序發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展。”這位負責人說，“當前解決光伏產(chǎn)業(yè)所面臨困難付出的代價，比今后出現(xiàn)泡沫后再行調(diào)整所付出的代價要小得多，也有意義得多。”

在發(fā)展中去解決

近年來，隨著光伏發(fā)電投資熱度逐年高漲，各方對光伏開發(fā)提出了越來越多的利益訴求，一方面土地租金逐年上漲，城鎮(zhèn)土地使用稅、林地恢復(fù)費等稅費不斷提高;另一方面收取資源費或其他額外要求等不斷出現(xiàn)，非技術(shù)成本占光伏開發(fā)成本比重不斷加大，甚至成為影響光伏項目效益的關(guān)鍵性因素。如何有效降低非技術(shù)成本，也成為提高光伏經(jīng)濟性需重點考慮的因素。

發(fā)展中的問題，需要在發(fā)展中去解決。光伏已從可有可無的新型電源發(fā)展成重要的補充電源，并向主力電源邁進。這不僅僅是地位和作用的認可，同時也意味著責任和擔當。說其為主力電源，不僅僅體現(xiàn)在光伏成為增長最快的電源，也體現(xiàn)在它的清潔性、技術(shù)先進性，體現(xiàn)在它的成本可接受性。光伏人應(yīng)勇敢面對發(fā)展中存在的問題，集各方智慧去研究、去解決，解決好了，光伏將迎來更好的發(fā)展前景。國家相關(guān)職能部門也正在積極完善相應(yīng)政策體系，通過優(yōu)化布局、引入競爭機制、加強監(jiān)督管理等多種方式，引導光伏行業(yè)健康發(fā)展。

而經(jīng)過各方努力，已取得明顯成效，2017年實現(xiàn)了棄光率和棄光電量的“雙降”。2015年以來，光伏電價下調(diào)速度加快，緩解補貼缺口加大的作用明顯。國家組織的第三批光伏領(lǐng)跑基地，通過基地競爭優(yōu)選，加大協(xié)調(diào)力度，降低了光伏項目土地租金、各項稅費等非技術(shù)成本。

“此次調(diào)整并非‘一刀切’，而是對光伏發(fā)電新增建設(shè)規(guī)模進行優(yōu)化，采取分類調(diào)控。”該負責人強調(diào)，對需要國家補貼的普通電站和分布式電站建設(shè)規(guī)模合理控制增量;對領(lǐng)跑基地項目視調(diào)控情況酌情安排;對光伏扶貧和不需國家補貼項目大力支持，有序發(fā)展。

他介紹說，今年第一批418萬千瓦光伏扶貧已經(jīng)下達，第二批400萬千瓦正在準備。第三批領(lǐng)跑基地項目已選定650萬千瓦，第四批將于下半年適時啟動。

國家發(fā)展改革委價格司有關(guān)負責人也表示，下調(diào)普通光伏電站標桿電價和分布式光伏發(fā)電補貼標準，主要考慮有：一是組件價格快速下降，光伏組件平均價格與去年底相比降幅已達約17%;二是與光伏領(lǐng)跑者基地招標上限價格銜接;三是補貼缺口增長過快。

“去年以來，分布式光伏發(fā)電呈高速發(fā)展態(tài)勢，存在不少風險，需要通過價格杠桿發(fā)揮調(diào)控作用。”國家發(fā)展改革委價格司有關(guān)負責人說，已納入2017年及以前建設(shè)規(guī)模補貼范圍的項目在今年6月30日前并網(wǎng)投運的，繼續(xù)執(zhí)行2017年標桿電價。此外，國家能源局組織招標的技術(shù)領(lǐng)跑基地建設(shè)項目上網(wǎng)電價政策也保持不變。

健康持續(xù)發(fā)展

“支持光伏發(fā)電等清潔能源發(fā)展是能源生產(chǎn)革命、消費革命的重要內(nèi)容，國家將繼續(xù)支持光伏產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。”國家能源局有關(guān)負責人強調(diào)。

他表示，下一步相關(guān)部門將加強研究相關(guān)政策措施。

一是抓緊研究光伏發(fā)電市場化時間表路線圖，合理把握發(fā)展節(jié)奏。

二是大力推進分布式市場化交易。目前各地正在提出試點方案，國家有關(guān)部門將抓緊協(xié)商回復(fù)。

“通知出臺后，有些地方電網(wǎng)公司簡單理解為國家要控制光伏發(fā)展，該并網(wǎng)的項目也不給并了，按政策要求該墊付的分布式光伏發(fā)電的補貼也停止了，應(yīng)立即改正。”他強調(diào)。

三是推動減輕企業(yè)負擔，為光伏企業(yè)營造良好營商環(huán)境。他指出，與國外相比，我國光伏發(fā)電成本差異主要在非技術(shù)成本上，下一步將推動相關(guān)措施落到實處，真正讓光伏企業(yè)輕裝前行。

四是抓緊可再生能源電力配額制度的落地實施。目前，相關(guān)政策已完成征求意見工作，將進一步修改完善，爭取年內(nèi)出臺。

五是多措并舉擴大消納，進一步減少棄光限電。電網(wǎng)企業(yè)要落實新能源優(yōu)先調(diào)度要求。

此次《通知》，重點針對光伏行業(yè)發(fā)展面臨的實際問題，對光伏發(fā)展節(jié)奏和布局加以完善和引導，并探索以小步快跑的形式優(yōu)化電價調(diào)整機制。合理把握需要國家補貼的光伏建設(shè)節(jié)奏，避免補貼缺口進一步擴大;對不需要國家補貼的光伏項目，由市場去選擇和配置，國家給予鼓勵和支持，體現(xiàn)了國家推動光伏行業(yè)強身健體，早日實現(xiàn)不需要補貼持續(xù)健康發(fā)展的理念。可以預(yù)見，下半年起，在國家補貼支持必要的市場規(guī)模以外，業(yè)內(nèi)將會出現(xiàn)越來越多的光伏平價上網(wǎng)探索項目。

光伏是我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中的重要組成部分，也是打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)的重要方式之一。我們期待光伏行業(yè)通過不斷發(fā)展和創(chuàng)新，不斷挖掘產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)內(nèi)在實力，早日實現(xiàn)健康持續(xù)發(fā)展的目標。我們也期待全光伏行業(yè)堅定信心，共同努力，使光伏產(chǎn)業(yè)成為我國可再生能源行業(yè)最亮麗的名片。