近日，國家發(fā)改委公布《可再生能源電力配額及考核辦法(第二次征求意見稿)》，繼3月下旬首次征求意見后，時隔半年再度征求意見，可再生能源配額制落地在即，掀起了業(yè)內(nèi)新一輪討論熱潮，普遍認(rèn)為強化地方政府、電力公司、電網(wǎng)企業(yè)、配售電公司、電力用戶等主體的約束性責(zé)任與義務(wù)，無疑給身處中美貿(mào)易摩擦升級、光伏平價上網(wǎng)漸行漸近、消納隱憂未除、補貼退坡加速等多重壓力下的可再生能源行業(yè)帶來了新動力和新機遇。

一、配額制缺位掣肘可再生能源高質(zhì)量發(fā)展

當(dāng)前，中國已成為可再生能源第一大國，水電、風(fēng)電和光伏發(fā)電裝機容量均居全球首位，可再生能源發(fā)電裝機占電力總裝機的比重接近37%，但整體利用效率仍有待提高，發(fā)電量占比重僅為26%，其中非水可再生能源發(fā)電量比重不足8%。可再生能源電力進一步發(fā)展的瓶頸已從過去技術(shù)裝備和開發(fā)建設(shè)能力方面的約束，轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龊腕w制方面的制約，突出體現(xiàn)為當(dāng)前水電、風(fēng)電、太陽能發(fā)電的電網(wǎng)接入和市場消納困難，部分地區(qū)存在嚴(yán)重的“三棄”(棄水、棄風(fēng)、棄光)現(xiàn)象，建立和落實可再生能源配額制度，把電力消費中可再生能源占比作為約束性指標(biāo)，優(yōu)先發(fā)展、充分利用可再生能源，不僅關(guān)系到行業(yè)的健康有序發(fā)展，更是推動國家能源消費和生產(chǎn)革命的重要內(nèi)容。

從美國、英國、澳大利亞、德國、日本等國經(jīng)驗來看，配額制的實施能夠?qū)稍偕茉窗l(fā)展起到巨大的推動作用。以美國為例，2000年以來已推行配額制的38個州中，帶來的新增可再生能源發(fā)電量占全國的60%。正是由于配額制的實施，美國以占總?cè)萘?0%的可再生能源裝機，提供了比重超過17%的發(fā)電量，可再生能源利用效率遠高于我國。

二、配額制一波三折，遲未落地

早在2009年，可再生能源配額制就被正式提出，此后經(jīng)多次公開征集意見，但一直難以有實質(zhì)性的落地，可謂是一波三折。隨著我國能源結(jié)構(gòu)低碳轉(zhuǎn)型步伐的加快和可再生能源的技術(shù)進步與大規(guī)模發(fā)展，配額制的呼聲也越來越強。

2016年2月29日，國家能源局發(fā)布《關(guān)于建立可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見》，對各省2020年全社會用電量中的非水電可再生能源電力比重指標(biāo)進行了規(guī)定，但可惜的是，該目標(biāo)屬于政策引導(dǎo)性指標(biāo)，約束性不強。

2017年2月，三部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認(rèn)購交易制度的通知》，確定在全國試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)和自愿認(rèn)購，并計劃適時啟動可再生能源綠色證書(簡稱“綠證”)市場強制交易。隨后，綠證核發(fā)及自愿認(rèn)購交易正式試行，該認(rèn)購交易被稱為是一種政策試水，同時為接下來即將推進的配額制鋪路。

2018年3月23日，國家能源局印發(fā)《可再生電力能源電力配額考核辦法(征求意見稿)》，明確設(shè)定了各省2018、2020年需要實現(xiàn)的可再生能源電力總量配額指標(biāo)和非水電配額指標(biāo)，表明國家計劃推動可再生能源電力消費占比從一般性政策引導(dǎo)走向省級約束性指標(biāo)。

2018年6月底，國家能源局原計劃公開發(fā)布配額制的第二次征求意見稿。這份業(yè)內(nèi)流傳的未公開的征求意見稿提出，保障利用小時數(shù)之外的可再生能源發(fā)電量將不再獲得補貼支持，發(fā)電企業(yè)出售綠證獲得的增量收益不得超過原先的補貼金額。這一新增規(guī)定，意味著可再生能源企業(yè)能夠獲得的保障外收益大為減少，同時企業(yè)也將面臨變現(xiàn)難的問題，再加上其他一些異議，該稿最終被迫取消。

延至近日，配額制新一輪征求意見稿印制下發(fā)，相關(guān)異議問題得到完善，將配額制的落地步伐又向前推進了一步。

三、本輪征求意見，配額制有望加速落地實施

本輪征求意見稿相比較于第一次征求意見稿有了幾大變化，具體表現(xiàn)在：

明確了六類配額義務(wù)主體。包括：1、國家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司所屬省級電力公司;2、各省級及以下地方人民政府所屬地方電網(wǎng)企業(yè);3、擁有配電網(wǎng)運營權(quán)的售電公司(簡稱配售電公司，含社會資本投資增量配電網(wǎng)運營企業(yè));4、獨立售電公司(不擁有配電網(wǎng)運營權(quán)，不承擔(dān)保底供電服務(wù));5、參與電力直接交易的電力用戶;6、擁有自備電廠的企業(yè)(全部用電量由自發(fā)自用可再生能源發(fā)電滿足的無需承擔(dān)配額義務(wù))。

明晰了各義務(wù)主體完成配額的計算方法。第1類至第4類配額義務(wù)主體應(yīng)完成的配額為售電量乘以所在省級行政區(qū)域配額指標(biāo);第5類主體應(yīng)完成的配額為其全部購入電量和自發(fā)自用電量(如有)之和乘以所在省級行政區(qū)域配額指標(biāo);第6類主體應(yīng)完成的配額為其自用發(fā)電量與通過公用電網(wǎng)凈購入電量之和乘以所在省級行政區(qū)域配額指標(biāo)。而各配額義務(wù)主體售電量和用電量中，農(nóng)業(yè)用電和電網(wǎng)企業(yè)專用計量的供暖電量免于配額考核。

重塑了可再生能源綠證交易規(guī)則。新一輪征求意見稿中，綠證是可再生能源電力生產(chǎn)、消納、交易以及配額監(jiān)測、核算考核的計量單位，對各配額義務(wù)主體的配額完成情況考核以核算綠證的方式進行。對于綠證交易，本輪征求意見稿中也修改了相應(yīng)規(guī)則。

一是擴大了綠證覆蓋范圍。本輪征求意見稿規(guī)定對水電電量核發(fā)可再生能源綠證，對非水電可再生能源電量核發(fā)非水電綠證。前者僅用于總量配額考核，后者用于非水電配額考核的同時用于總量配額考核。而以往討論的綠證往往僅限于風(fēng)電和光伏發(fā)電項目，水電項目核發(fā)水電證書，本輪綠證則面向所有的可再生能源。

二是厘清了綠證與補貼的關(guān)系。本輪征求意見稿指出綠證交易價格由市場交易形成，國家可再生能源發(fā)展基金向發(fā)電企業(yè)撥付補貼資金時按等額替代原則扣減其綠證交易收益。這就意味著，對于現(xiàn)有規(guī)劃內(nèi)的可再生能源發(fā)電項目，無論綠證交易成功與否，該部分可再生能源電力所享受的國家補貼，將一分都不會少。而未來新建的不再享受固定電價補貼的可再生能源發(fā)電項目，將通過綠證交易作為額外收入來源替代原有的可再生能源電價附加資金補貼等。

三是強制攤銷變?yōu)榕漕~補償金。本輪征求意見稿規(guī)定未完成年度配額的義務(wù)主體，需對差額部分繳納配額補償金。補償金標(biāo)準(zhǔn)為當(dāng)?shù)厝济喊l(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價、大工業(yè)用戶最高輸配電價(1-l0kV用戶)、政府性基金、附加以及政策性交叉補貼之和，其數(shù)額將遠遠大于購買綠證的費用，由此可見，配額補償金已帶有懲罰性質(zhì)。

四、配額制將有效解決可再生能源行業(yè)痛點

當(dāng)前，消納和補貼問題是我國可再生能源行業(yè)的兩大痛點。在消納困難與補貼缺口不斷擴大的情況下，強制配額制與綠證的實施對可再生能源發(fā)電行業(yè)來說無疑是一大利好消息。

一是，配額制支持可再生能源電力優(yōu)先利用，推動落實可再生能源保障性收購，有助于化解“三棄”問題。配額制規(guī)定各省級人民政府將承擔(dān)本行政區(qū)域可再生能源配額的落實責(zé)任，并明確規(guī)定了獎懲制度。在這一制度安排下，各省級政府及地方政府將有責(zé)任和義務(wù)促進本區(qū)域可再生能源優(yōu)先發(fā)電和優(yōu)先上網(wǎng)，并監(jiān)督各配額義務(wù)主體完成指標(biāo)。中東部用電大省將不得不通過簽訂送受電協(xié)議外購“三北”地區(qū)可再生能源電力，這將有助于打破省間壁壘，促進可再生能源跨省跨區(qū)消納，“三北”地區(qū)“三棄”問題有望逐步化解。

二是，強制配額制下的綠證交易將在一定程度上可以緩解可再生能源補貼壓力。截至2017年底，風(fēng)電、光伏電價補貼累計缺口達到962億元，預(yù)計2018年累計缺口將超過1700億元。而當(dāng)前，在沒有強制性配額制情況下，綠證認(rèn)購仍屬自愿性質(zhì)，導(dǎo)致綠證認(rèn)購量少，成交率低。未來，在強制性配額制實施后，將形成倒逼機制，有效調(diào)動企業(yè)進行綠證交易的積極性。預(yù)計，在2018年-2020年的過渡期，綠證的引入將一定程度上緩解可再生能源補貼壓力，2020年之后，可再生能源將迎來平價時代，強制配額與綠證將共同保障可再生能源在整個電力市場化交易中具備競爭優(yōu)勢。

三是，配額制下的綠證交易，也將減輕可再生能源企業(yè)的資金壓力。可再生能源發(fā)電企業(yè)出售綠證可以實現(xiàn)快速回款，能夠一定程度上緩解企業(yè)因補貼拖欠形成的現(xiàn)金流壓力。而出售綠證獲得收益與原補貼總額之間的差額仍將由可再生能源基金補足，這相較于以往企業(yè)只能坐等補貼的情況將大有好轉(zhuǎn)。