( 二) 節(jié)能政策與全國(guó) ETS 的相互影響

從全國(guó)ETS 以及最新的重點(diǎn)企業(yè)節(jié)能行動(dòng)的設(shè)計(jì)可以看出，全國(guó) ETS 所覆蓋的重點(diǎn)排放單位也屬于重點(diǎn)企業(yè)節(jié)能行動(dòng)所約束的重點(diǎn)用能單位，加之我國(guó)的能源結(jié)構(gòu)以化石能源為 主，因此節(jié)能政策的設(shè)計(jì)和實(shí)施對(duì)于全國(guó) ETS 的實(shí)施效果將產(chǎn)生直接和重大的影響; 反之亦然。

首先，為避免對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)度沖擊，全國(guó) ETS 下將最優(yōu)先采用基于企業(yè)實(shí)際產(chǎn)量的行業(yè)基準(zhǔn)線法進(jìn)行免費(fèi)配額分配，不限制企業(yè)產(chǎn)量的提高，而重點(diǎn)用能單位面對(duì)的是強(qiáng)度和總 量的“雙控”目標(biāo)，而且該“雙控”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不能通過(guò)企業(yè)之間的交易完成。因此，在企業(yè)產(chǎn) 量大幅度增長(zhǎng)的情況下，“雙控”目標(biāo)會(huì)成為約束企業(yè)最終決策的實(shí)質(zhì)性政策，只要企業(yè)完成 了“雙控”目標(biāo)，其不需額外努力就可以實(shí)現(xiàn)免費(fèi)配額的剩余。由于企業(yè)決策實(shí)際上不受全國(guó)ETS的影響，該政策就變得“冗余”。反之，在企業(yè)產(chǎn)量沒(méi)有大幅度增長(zhǎng)的情況下，如果全國(guó)ETS 下的配額分配基準(zhǔn)值設(shè)定過(guò)于嚴(yán)格，也存在企業(yè)完成了全國(guó) ETS 下配額提交義務(wù)即自動(dòng)完成了“雙控”目標(biāo)的情形。

其次，在全國(guó) ETS 下，企業(yè)可以通過(guò)配額買賣的方式，以比較低的成本完成其配額提交義務(wù)，但在“雙控”目標(biāo)下，除了試點(diǎn)地區(qū)外，企業(yè)不能進(jìn)行節(jié)能量或者用能權(quán)的買賣，無(wú)法以比 較低的成本完成其“雙控”目標(biāo)。因此，雖然碳排放和化石燃料消耗量緊密相關(guān)，但兩類指標(biāo) 的交易限制卻截然不同。

再次，全國(guó) ETS 下企業(yè)的碳排放核算關(guān)注的是企業(yè)的實(shí)際排放，而不重點(diǎn)關(guān)注企業(yè)降低排放的方式，但在節(jié)能政策下，對(duì)企業(yè)節(jié)能量的核算僅局限于“因用能系統(tǒng)的能源利用效率提 高而形成的年能源節(jié)約量，不包括擴(kuò)大生產(chǎn)能力、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等途徑產(chǎn)生的節(jié)能效果”( 國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部，2008)。因此，兩者的核算范圍有可能存在不完全一致的情況。另外，企業(yè)通過(guò)實(shí)施技術(shù)升級(jí)改造等可以帶來(lái)節(jié)能降碳雙重成效，既可以獲得節(jié)能方面的財(cái)政資金補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)，也可以在全國(guó) ETS 中獲益，但兩者之間可能存在標(biāo)準(zhǔn)不一致、重復(fù)補(bǔ)貼等問(wèn)題。

最后，在全國(guó) ETS 下，重點(diǎn)排放企業(yè)需要根據(jù)要求的范圍和技術(shù)規(guī)范等報(bào)告其碳排放，所報(bào)送的數(shù)據(jù)需要經(jīng)過(guò)第三方的嚴(yán)格核查(國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)辦公廳，2017);在節(jié)能政策下，重點(diǎn)用能單位也需要報(bào)告其年度能源利用狀況，相關(guān)節(jié)能主管部門負(fù)責(zé)對(duì)報(bào)告狀況進(jìn)行審查，或者由審核機(jī)構(gòu)對(duì)其節(jié)能量進(jìn)行審核(國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)，2008)。但兩個(gè)報(bào)告體系的口徑以及核查/ 審核的要求均不一致，因而導(dǎo)致了同一個(gè)企業(yè)在兩個(gè)體系下所報(bào)送的數(shù)據(jù)存在較大差異。

從上述全國(guó) ETS 和節(jié)能政策的相互影響來(lái)看，兩個(gè)政策的實(shí)施均能夠促進(jìn)另外一個(gè)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，不影響彼此的有效性。由于一個(gè)政策的實(shí)施可能導(dǎo)致另外一個(gè)政策變?yōu)?ldquo;冗余” 以及節(jié)能政策的實(shí)施導(dǎo)致 ETS 所提供的靈活性不能被充分發(fā)揮，因此兩個(gè)政策對(duì)于彼此的成本效益有明顯的負(fù)面影響; 兩個(gè)政策的實(shí)施實(shí)際上也存在著相互之間的競(jìng)爭(zhēng)，有可能會(huì)影響彼此實(shí)施的政治可行性。

( 三) 節(jié)能政策與全國(guó) ETS 的協(xié)調(diào)

為了避免節(jié)能政策和全國(guó) ETS 的沖突，可以考慮從不同的層級(jí)進(jìn)行兩者之間的協(xié)調(diào)。在全面深化改革進(jìn)程中，中央一直強(qiáng)調(diào)要重視頂層設(shè)計(jì)，以便從全局角度系統(tǒng)規(guī)劃相互關(guān)聯(lián)的 改革任務(wù)，以避免相關(guān)政策的互相不協(xié)調(diào)，提高實(shí)現(xiàn)相關(guān)政策目標(biāo)的效率。碳排放權(quán)交易和 相關(guān)節(jié)能政策作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手，均被列入了《生態(tài)文明體制改革總體方 案》。這是一次非常難得的在最高層面對(duì)全國(guó) ETS 政策與相關(guān)節(jié)能政策進(jìn)行協(xié)調(diào)的機(jī)會(huì)，最理想的結(jié)果是明確以已經(jīng)實(shí)施多年而且覆蓋化石能源利用的碳排放權(quán)交易作為統(tǒng)領(lǐng)政策，而 不設(shè)立與之沖突的用能權(quán)交易政策。但令人遺憾的是，《生態(tài)文明體制改革總體方案》的同一 段中包括了推行用能權(quán)和碳排放權(quán)交易制度的表述，而根本未觸及兩者的相互作用和協(xié)調(diào)問(wèn)題。

如不能在用能權(quán)交易制度是否設(shè)立的層面進(jìn)行協(xié)調(diào)，那么一個(gè)次優(yōu)的選擇就是在技術(shù)層 面對(duì)兩個(gè)政策進(jìn)行協(xié)調(diào)，例如協(xié)調(diào)碳排放權(quán)交易下的配額分配方法和用能權(quán)交易下初始用能 權(quán)的確定方法等。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)是兩個(gè)政策的主管部門，因此，兩個(gè)政策制定過(guò)程 中相關(guān)司局之間的征求意見(jiàn)以及討論兩者的國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)委務(wù)會(huì)為其協(xié)調(diào)提供了 另外一個(gè)重要的政策協(xié)調(diào)機(jī)會(huì)。但技術(shù)層面的協(xié)調(diào)目前似乎也比較欠缺。

中央層面的協(xié)調(diào)雖然比較缺乏，但個(gè)別地方嘗試著對(duì)兩者進(jìn)行了部分協(xié)調(diào)。比如在北 京，財(cái)政補(bǔ)貼的節(jié)能項(xiàng)目所實(shí)現(xiàn)的部分節(jié)能量可以轉(zhuǎn)化為減排量并用于履行企業(yè)在碳排放權(quán)交易下的部分義務(wù)(北京市發(fā)展和改革委員會(huì)、北京市園林綠化局，2014)。

四、可再生能源政策與碳排放權(quán)交易政策的相互作用

( 一) 主要可再生能源發(fā)展政策

我國(guó)主要通過(guò)五個(gè)方面的政策支持可再生能源發(fā)展，即發(fā)展目標(biāo)制度、強(qiáng)制上網(wǎng)制度、分 類電價(jià)制度、費(fèi)用分?jǐn)傊贫群蛯ｍ?xiàng)資金制度，其中總量目標(biāo)和分類電價(jià)制度與全國(guó) ETS 的實(shí)施緊密相關(guān)。

( 1) 發(fā)展目標(biāo)制度。實(shí)踐中，我國(guó)主要通過(guò)非化石能源比重目標(biāo)和可再生能源發(fā)展五年規(guī)劃確定可再生能源發(fā)展目標(biāo)，尤其是后者對(duì)于可再生能源發(fā)展具有直接和重大的影響。例如，《可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出到 2020年可再生能源年利用量達(dá)到 7.3億噸標(biāo)準(zhǔn)煤;《關(guān)于建立可再生能源開(kāi)發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)家能源局，2016)要求各地建立一次能源消費(fèi)總量中可再生能源比重及全社會(huì)用電量中消納可再生能源電力比重的指 標(biāo)管理體系等。

( 2) 分類電價(jià)制度。水電之外的可再生能源發(fā)電可以享受高于燃煤標(biāo)桿電價(jià)的扶持電價(jià)，其中與當(dāng)?shù)厝济簶?biāo)桿電價(jià)對(duì)應(yīng)的費(fèi)用由電網(wǎng)企業(yè)結(jié)算，高于當(dāng)?shù)厝济簶?biāo)桿電價(jià)的差額則 由專門設(shè)立的可再生能源發(fā)展基金支付，其資金來(lái)自國(guó)家財(cái)政安排的專項(xiàng)資金和可再生能源 電價(jià)附加。可再生能源電力的快速發(fā)展導(dǎo)致對(duì)可再生能源補(bǔ)貼資金需求的快速增長(zhǎng)，雖然國(guó)家五次提高可再生能源電價(jià)附加標(biāo)準(zhǔn)，但截止到 2017 年底，全國(guó)可再生能源補(bǔ)貼缺口已達(dá)到1000 億元。

( 3) 可再生能源綠色證書(shū)。為緩解可再生能源補(bǔ)貼資金的缺口問(wèn)題，國(guó)家出臺(tái)了《可再生能源綠色電力證書(shū)核發(fā)及自愿認(rèn)購(gòu)交易制度》，為來(lái)自陸上風(fēng)電、光伏的可再生能源發(fā)電量 發(fā)放綠色電力證書(shū)，綠色電力證書(shū)出售后，相應(yīng)的電量不再享受國(guó)家可再生能源電價(jià)附加資金的補(bǔ)貼(國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等，2017)。

( 4) 碳減排收益。除了針對(duì)可再生能源發(fā)展的專門政策外，我國(guó)可再生能源的發(fā)展也在

2001 年后的特定時(shí)間段內(nèi)，通過(guò)產(chǎn)生和出售碳減排指標(biāo)，極大地受益于《京都議定書(shū)》下的清潔發(fā)展機(jī)制( CDM) 以及我國(guó)國(guó)內(nèi)的自愿減排市場(chǎng)。

( 二) 可再生能源政策與全國(guó) ETS 的相互影響

發(fā)電行業(yè)是我國(guó)最大的碳排放部門，是全國(guó) ETS 最先納入的部門，無(wú)論可再生能源政策還是全國(guó) ETS，都將對(duì)發(fā)電行業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生直接的影響。兩個(gè)政策之間的相互影響主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:

首先，可再生能源政策通過(guò)提供補(bǔ)貼等方式，提高可再生能源發(fā)電相對(duì)其他發(fā)電技術(shù)的 相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)力; 而全國(guó)ETS 則通過(guò)對(duì)納入全國(guó) ETS 發(fā)電企業(yè)的管制改變化石燃料發(fā)電技術(shù)相對(duì)其他發(fā)電技術(shù)包括可再生能源發(fā)電技術(shù)的相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)力。全國(guó) ETS 是否有助于促進(jìn)可再生能源的發(fā)展，一個(gè)重要的因素就是免費(fèi)配額分配方法等關(guān)鍵要素的設(shè)計(jì)。簡(jiǎn)單而言，如果配額 分配的結(jié)果是化石燃料機(jī)組配額普遍短缺，則 ETS 會(huì)起到明顯的促進(jìn)可再生能源發(fā)展的作用; 如果化石燃料機(jī)組的配額普遍剩余，則 ETS 不會(huì)起到促進(jìn)可再生能源發(fā)展的作用，但是否會(huì)阻礙其發(fā)展則還取決于可再生能源發(fā)展目標(biāo)的強(qiáng)制力等因素。

其次，全國(guó) ETS 將允許納入企業(yè)使用符合要求的核證自愿減排量抵消其部分碳排放量， 而可再生能源項(xiàng)目是核證自愿減排量的潛在重要來(lái)源項(xiàng)目，因此，從這個(gè)意義上講，全國(guó) ETS 將與可再生能源政策形成合力，促進(jìn)可再生能源的發(fā)展。全國(guó)體系對(duì)可再生能源的具體促進(jìn) 力度，則取決于全國(guó)體系對(duì)于自愿減排指標(biāo)的具體要求( 比如合格項(xiàng)目類型等) 、自愿減排量的價(jià)格、可再生能源在自愿減排項(xiàng)目中的相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)力等。

從上述全國(guó) ETS 和可再生能源政策的相互影響來(lái)看，可再生能源政策的實(shí)施可以降低碳排放，因而可以促進(jìn)全國(guó) ETS 效果的實(shí)現(xiàn); 但全國(guó) ETS 是否能夠促進(jìn)可再生能源的發(fā)展則主要取決于配額分配方法能夠在多大程度上促進(jìn)可再生能源發(fā)展，而促進(jìn)哪些可再生能源的發(fā) 展還取決于全國(guó)碳排放權(quán)交易體系下的抵消機(jī)制設(shè)計(jì)。因此，從有效性、成本效益和公平性 等多個(gè)角度來(lái)看，兩者政策的設(shè)計(jì)都需進(jìn)行必要的協(xié)調(diào)。

( 三) 可再生能源發(fā)展政策與全國(guó) ETS 的協(xié)調(diào)

為了避免全國(guó) ETS 下的配額分配方法設(shè)計(jì)對(duì)可再生能源的發(fā)展產(chǎn)生可能的不利影響，需要確保納入體系的發(fā)電設(shè)施，尤其是與可再生能源發(fā)電競(jìng)爭(zhēng)的化石燃料發(fā)電機(jī)組從整體上而 言應(yīng)該有一定的配額短缺。這一方面可以提高化石燃料發(fā)電的成本，從而降低其相對(duì)競(jìng)爭(zhēng) 力; 另一方面也可以保證市場(chǎng)上對(duì)自愿減排指標(biāo)有需求，從而可以為可再生能源項(xiàng)目的實(shí)施提供額外的收入。全國(guó)體系下的配額分配將首要采用基準(zhǔn)線法，因此實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的主要方 式是設(shè)定合適的基準(zhǔn)值。基準(zhǔn)值越低，則納入體系發(fā)電設(shè)施獲得的免費(fèi)配額越少，其相對(duì)可 再生能源發(fā)電的競(jìng)爭(zhēng)力越弱; 反之亦然。但基準(zhǔn)值的設(shè)定也需要考慮化石燃料機(jī)組的總體經(jīng)濟(jì)性，不能過(guò)分增加其成本，從而增加全國(guó) ETS 的推行阻力。

目前，全國(guó) ETS 下抵消機(jī)制的詳細(xì)規(guī)則尚在制定中，其對(duì)可再生能源發(fā)展的促進(jìn)作用尚不清晰。根據(jù)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)可用于抵消目的核證自愿減排指標(biāo)的相關(guān)限制可 能包括: 來(lái)源的項(xiàng)目類型、簽發(fā)時(shí)間、抵消比例等。在確定全國(guó)體系下的相關(guān)限制條件時(shí)，需要充分考慮可再生能源政策的設(shè)計(jì)初衷，比如是否需要通過(guò)抵消機(jī)制促進(jìn)水電項(xiàng)目的發(fā)展 等。要成為合格的自愿減排項(xiàng)目從而產(chǎn)生可在全國(guó)碳排放權(quán)交易體系下使用的減排指標(biāo)，項(xiàng) 目需要滿足額外性的要求。如何考慮強(qiáng)制性可再生能源發(fā)展目標(biāo)，尤其是針對(duì)發(fā)電企業(yè)的目 標(biāo)，是另一個(gè)需要考慮的問(wèn)題。為了與可再生能源政策保持一致，可以在額外性論證中不考 慮這些強(qiáng)制性要求，或者通過(guò)設(shè)立適當(dāng)打折后的排放基準(zhǔn)線來(lái)為可再生能源項(xiàng)目獲得減排效 益提供確定性。

五、結(jié)論

由于節(jié)能和可再生能源政策與全國(guó) ETS 的實(shí)施效果之間存在各種直接和間接的相互影響，因此全國(guó) ETS 的設(shè)計(jì)應(yīng)該與其他兩個(gè)政策的設(shè)計(jì)進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)，以提高其共同實(shí)施的有效性、成本效益、公平性和政治可行性等。

全面深化改革中一直被強(qiáng)調(diào)的頂層設(shè)計(jì)以及相關(guān)政策制定中的強(qiáng)制性征求意見(jiàn)規(guī)定為 這種政策協(xié)調(diào)提供了必要的機(jī)會(huì)，但實(shí)踐表明，這種政策協(xié)調(diào)還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。而要做到 這一點(diǎn)，除需要對(duì)全國(guó) ETS 與其他政策之間的相互作用有清晰的理解之外，更需要有破除部門利益的政治勇氣。歐盟從最初的缺乏協(xié)調(diào)到以碳減排目標(biāo)統(tǒng)領(lǐng)節(jié)能和可再生能源目標(biāo)的 實(shí)踐，或許對(duì)我國(guó)具有一定的參考意義。作者：段茂盛

清華大學(xué)能源環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究所

清華大學(xué)中國(guó)碳市場(chǎng)研究中心