核心提示：結(jié)合歐盟碳市場的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，針對我國試點(diǎn)碳市場存在的市場發(fā)育程度不足，價格發(fā)現(xiàn)機(jī)制未形成等問題，東方金誠對我國碳市場建設(shè)和碳金融體系發(fā)展路徑提出建議。

摘要

氣候變化已成為全球最大的環(huán)境外部性問題。為應(yīng)對氣候變化，全球已有25個國家或地區(qū)采用建立碳排放交易市場的方式進(jìn)行減排，其中以歐盟碳市場發(fā)展相對比較完善，成交規(guī)模最大。本文介紹了歐盟碳市場的發(fā)展歷程、運(yùn)行模式，總結(jié)了其針對配額供過于求、碳價波動大等問題所采取的改革措施和穩(wěn)定碳價方案，以及高度發(fā)達(dá)的碳金融產(chǎn)品和碳金融服務(wù)體系。通過一系列改革，歐盟碳市場在2018年突破了多年碳價在個位數(shù)徘徊的低迷狀態(tài)，并在三季度突破了25歐元/每噸。結(jié)合歐盟碳市場的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，針對我國試點(diǎn)碳市場存在的市場發(fā)育程度不足，價格發(fā)現(xiàn)機(jī)制未形成等問題，東方金誠對我國碳市場建設(shè)和碳金融體系發(fā)展路徑提出建議。

一、引言

基于氣候變化會引起不可逆轉(zhuǎn)的生態(tài)危機(jī)這一國際共識，2015年12月12日，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》近200個締約方在巴黎氣候大會上一致同意通過《巴黎協(xié)定》，確定了平均升溫較工業(yè)化前水平最多不超過2℃的長遠(yuǎn)目標(biāo)。作為國際社會中負(fù)責(zé)任大國，我國主動承擔(dān)溫室氣體減排重任，承諾了到2030年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放強(qiáng)度比2005年下降60%-65%的減排目標(biāo)，并確定了采用碳排放權(quán)交易這種具有成本效益的氣候政策工具為主要實(shí)現(xiàn)方式。

碳排放權(quán)交易，簡稱碳交易，是通過市場的手段促進(jìn)溫室氣體減排的政策機(jī)制。碳交易市場最基礎(chǔ)的兩種交易產(chǎn)品是溫室氣體排放配額和基于溫室氣體減排項(xiàng)目產(chǎn)生的抵消信用。構(gòu)建完善的碳金融體系要在建立碳市場的基礎(chǔ)上，逐步豐富碳金融產(chǎn)品，促進(jìn)多元化的碳市場參與方式，發(fā)展全方位的碳金融服務(wù)。作為運(yùn)行時間最早、規(guī)模最大的強(qiáng)制碳交易市場，歐盟碳市場在機(jī)制建立和碳金融體系發(fā)展方面都積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

二、歐盟碳市場進(jìn)展及經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

(一)歐盟碳市場進(jìn)展

歐盟碳市場于2005年1月開始運(yùn)行，涵蓋歐盟28個成員國以及挪威、冰島和列支敦士登，覆蓋該區(qū)域約45%的溫室氣體排放，為31個國家的11,000家高耗能企業(yè)及航空運(yùn)營商設(shè)置了排放上限。歐盟制訂了碳市場相關(guān)法律法規(guī)，統(tǒng)一的總量設(shè)定、配額分配、MRV(監(jiān)測、報告、核查)等標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則并逐步修訂完善，建立了較為完備的政策法規(guī)體系，具體由各成員國的碳交易主管部門負(fù)責(zé)實(shí)施。歐盟碳市場從成立起，其運(yùn)行可以分為四個階段，見表1。

表1 歐盟碳市場各階段發(fā)展情況

來源：EUETS Handbook，東方金誠整理

(二)歐盟碳市場問題與教訓(xùn)

1.碳配額供過于求，碳價長期疲軟

碳市場作為一項(xiàng)環(huán)境政策工具，一方面是為了控制排放總量，實(shí)現(xiàn)低成本減排;另一方面，希望通過給碳定價，促使企業(yè)提高能效，投資開發(fā)綠色低碳技術(shù)，促進(jìn)低碳轉(zhuǎn)型。因此，一個足夠高且穩(wěn)定的的碳價信號尤為重要。如果碳價過低或碳價波動太大，將會打擊市場參與者信心，從而降低其采取減排行動的可能，這與碳市場以最經(jīng)濟(jì)的手段達(dá)成長期的減排目標(biāo)的初衷嚴(yán)重不符。

來源：歐洲環(huán)境署，2017

圖1是歐盟碳市場配額EUA的年平均值走勢圖，EUA是各類碳金融產(chǎn)品價格風(fēng)向標(biāo)，抵消信用CER、ERU等其他碳金融產(chǎn)品價格都跟隨它的變化趨勢而變動。由于歐盟碳市場在第一階段不允許未用完的配額轉(zhuǎn)至下一階段使用，而這一規(guī)定忽視了碳排放權(quán)的物權(quán)特征，使得EUA價格在第一階段末期(2007年底)經(jīng)歷了暴跌。2008年EUA重新站上歷史高位，但受全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)和歐債危機(jī)影響，第二階段產(chǎn)生大量未使用的配額，由于歐盟吸取教訓(xùn)，允許第二階段末期的配額轉(zhuǎn)至第三階段跨期使用，避免第二階段末期EUA價格暴跌，但這些盈余配額導(dǎo)致了持續(xù)性的配額供大于求，因此自2011年起EUA價格一直維持在個位數(shù)，進(jìn)入漫長的低迷期。

2.初期采用“祖父法”分配配額，不利于市場公平

配額分配制度主要包括免費(fèi)分配和拍賣分配，免費(fèi)分配又根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)分為“祖父法”和“基準(zhǔn)線法”，前者是依據(jù)企業(yè)歷史排放水平進(jìn)行分配，后者是先確定行業(yè)基準(zhǔn)，再依據(jù)企業(yè)的實(shí)際產(chǎn)量進(jìn)行分配。

盡管所有理論和實(shí)證研究都指出碳配額拍賣分配可以確保系統(tǒng)的高效透明并產(chǎn)生更好的減排效果，但為了減少政策阻力，歐盟碳市場在初期還是選擇主要以免費(fèi)的方式進(jìn)行配額分配，同時由于缺少排放數(shù)據(jù)，分配主要采用“祖父法”。這就意味著，污染者主要根據(jù)其歷史排放量就能獲得免費(fèi)的排放權(quán)，歷史排放量越高獲得免費(fèi)分配的配額越多。顯然“祖父法”違反了“污染者付費(fèi)”這一基本的公平原則。為此，歐盟從第三階段開始逐步提高配額拍賣的比例，并計(jì)劃最終實(shí)現(xiàn)100%有償拍賣，同時免費(fèi)分配的配額主要采用“基準(zhǔn)線法”。“基準(zhǔn)線法”使得碳排放強(qiáng)度高的設(shè)施依據(jù)其產(chǎn)量將少分配到配額，這就促使低效的設(shè)備要采取措施減少過多的排放，從而解決分配不公的問題。

(三)歐盟碳市場改革措施及經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

面對碳價不斷發(fā)生硬著陸，市場幾度瀕臨崩潰和持續(xù)低迷，歐盟進(jìn)行了一系列改革，對促進(jìn)市場公平，穩(wěn)定碳價，減少配額盈余，起到了積極的作用。同時，歐盟碳金融產(chǎn)品和服務(wù)的快速發(fā)展，也促進(jìn)了碳價發(fā)現(xiàn)機(jī)制的形成。

1.擴(kuò)大控排行業(yè)范圍，限制國際抵消信用的使用，有效減少配額盈余

從表1中可以看出，歐盟從第二階段開始把控排企業(yè)范圍擴(kuò)大至航空業(yè)，從第三階段開始繼續(xù)擴(kuò)大行業(yè)范圍，有效增加了碳配額的需求。在碳配額的供應(yīng)方面，由于抵消信用CER和ERU可以等同配額EUA用于履約，歐盟碳市場從第三階段開始嚴(yán)格限制使用CER和ERU，避免了抵消信用供過于求對市場的沖擊。此外，改革措施還包括從第三階段開始采用折量拍賣方案，永久注銷一部分碳配額;第三階段和第四階段的溫室氣體減排目標(biāo)不斷提高，給碳市場施加減排壓力;修正線性減排因子，從第三階段的每年線性減少1.74%提高到第四階段的每年線性減少2.2%;增加溫室氣體種類，從單一的CO2擴(kuò)展到N2O和PFC等。但總體來講，這些改革措施在短期內(nèi)效果有限，碳價到2017年依然在個位數(shù)徘徊，說明市場對碳配額的盈余狀態(tài)仍較為擔(dān)憂。

2. 即將實(shí)行的“市場穩(wěn)定儲備”制度給碳價強(qiáng)有力的支撐

歐盟碳市場計(jì)劃在2019年實(shí)行“市場穩(wěn)定儲備”(MSR，Market Stability Reserve)制度作為長期控制配額盈余的方案，MSR制度將基于一定的規(guī)則和目標(biāo)按照預(yù)設(shè)的條件自動調(diào)整配額拍賣量。該制度實(shí)施后的前五年，每年將有24%的碳配額(EUAs)被納入MSR，被推遲的2014-2016年的折量拍賣EUA也將直接被納入MSR。MSR制度給市場確定的預(yù)期，同時也減少了制度不確定性對市場造成的負(fù)面影響。隨著MSR制度實(shí)施日期的臨近，歐盟碳配額EUA價格終于突破了碳價多年在個位數(shù)徘徊的低迷狀態(tài)，在2018年三季度突破了25歐元/每噸，近一年的漲幅超300%。

3.歐盟碳市場金融產(chǎn)品豐富，碳期貨交易活躍

歐盟碳市場是在高度發(fā)達(dá)的金融市場背景下發(fā)展起來的，在2005年運(yùn)行伊始便同時開展了EUA、CER和ERU的期貨、遠(yuǎn)期、期權(quán)、掉期交易，碳期貨交易尤為活躍。2017年，在歐洲能源交易所(EEX)及洲際交易所(ICE)交割的主力碳期貨合約交易總量達(dá)到33.59億噸，期貨交易占到全部交易量的九成。碳期貨不但讓控排企業(yè)可以管理他們的碳風(fēng)險暴露，防范價格變動風(fēng)險，也讓參與者可以從事投機(jī)活動，為市場帶來流動性，提高了市場有效性。

4.歐盟碳市場參與主體多元，碳金融服務(wù)發(fā)達(dá)

歐盟碳市場的主體不僅包括控排企業(yè)，還有眾多的商業(yè)銀行、投資銀行等金融機(jī)構(gòu)，以及政府主導(dǎo)的碳基金、私募股權(quán)投資基金等各種投資者。市場利益驅(qū)動著多方參與主體進(jìn)入碳市場，他們一方面加大了歐盟的碳資金規(guī)模，活躍了碳交易市場，另一方面也推動了碳金融產(chǎn)品的設(shè)計(jì)和碳金融服務(wù)的發(fā)展。如法國興業(yè)銀行等一些金融機(jī)構(gòu)設(shè)立了專項(xiàng)碳基金;荷蘭銀行等一些金融機(jī)構(gòu)從事碳交易中介業(yè)務(wù)，提供融資擔(dān)保、購碳代理、碳交易咨詢;還有一些金融機(jī)構(gòu)推出碳排放權(quán)期權(quán)、期貨及掉期等一系列金融衍生工具，為那些做套期保值的企業(yè)提供避風(fēng)港。

三、中國碳市場進(jìn)展及存在問題

(一)中國碳市場進(jìn)展

中國在2012年以前碳市場發(fā)展緩慢，主要以參與清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)項(xiàng)目為主，隨著后京都時代的到來，中國開啟了碳市場建設(shè)工作，對建立中國碳排放權(quán)交易制度做出了相應(yīng)決策部署。中國碳市場主要標(biāo)志性政策文件參見表2。

表2 中國碳市場標(biāo)志性政策文件

來源：公開信息，東方金誠整理

從2013年6月，深圳率先開展交易，其他試點(diǎn)地區(qū)也紛紛在2013年到2014年先后啟動市場交易。截止2018年8月，各試點(diǎn)碳市場共納入20余個行業(yè)、近3000家重點(diǎn)排放單位，累計(jì)成交量約2.5億噸，累計(jì)成交金額達(dá)55億元。2016年底，四川和福建兩個非試點(diǎn)地區(qū)也開始了碳市場建設(shè)工作。此外，中國自愿減排項(xiàng)目發(fā)展十分迅速，截至目前，提交審定的項(xiàng)目2871個，成功備案項(xiàng)目861個，減排量備案254條。2017年12月《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案(發(fā)電行業(yè))》印發(fā)，標(biāo)志著我國全國碳排放交易開始啟動，中國碳市場初期將覆蓋發(fā)電行業(yè)的1700余家企業(yè)，二氧化碳排放總量超過30億噸，約占全國排放量的30%，預(yù)計(jì)到2020年將在發(fā)電行業(yè)交易主體間正式開展配額現(xiàn)貨交易，并逐步納入更多行業(yè)和更多交易品種。

(二)中國碳市場存在問題和面臨挑戰(zhàn)

1. 全國碳市場頂層制度尚未出臺，各項(xiàng)能力建設(shè)亟待完善

2018年是碳市場頂層制度建設(shè)和各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施、能力建設(shè)的關(guān)鍵一年。盡管各個試點(diǎn)碳市場都在不同的維度上進(jìn)行了有益的探索，例如在納入行業(yè)覆蓋范圍和標(biāo)準(zhǔn)、“免費(fèi)分配為主、有償分配為輔、預(yù)留調(diào)節(jié)配額”的初始配額分配方法、溫室氣體排放核查規(guī)范等方面積累了難得的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。但因各試點(diǎn)間存在較大差異，全國市場并無現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)參照，從試點(diǎn)走向統(tǒng)一市場的過程充滿挑戰(zhàn)。全國碳市場需要在考察全國各地區(qū)、各行業(yè)的不同發(fā)展水平的基礎(chǔ)上進(jìn)行碳市場的頂層設(shè)計(jì)和各類配套制度建設(shè)。

2. 中國溫室氣體自愿減排項(xiàng)目審批擱置，不利于自愿減排市場發(fā)展

由于種種原因，主管部門于2017年3月暫停了中國溫室氣體自愿減排項(xiàng)目的審批，CCER(Chinese Certified Emission Reduction，中國核證自愿減排量)交易數(shù)量和交易額也大幅下降，規(guī)則的不明確不利于低碳技術(shù)和減排市場的發(fā)展。

3.試點(diǎn)碳市場流動性較差，碳價發(fā)現(xiàn)機(jī)制尚未形成

七個試點(diǎn)碳市場的流動性仍然很低，良好的價格機(jī)制尚未形成。這主要表現(xiàn)在總交易量在配額總量中的占比較低，換手率不到5%，每年履約期前一兩個月交易量出現(xiàn)爆發(fā)式增長，其他月份交易冷清。以上現(xiàn)象說明市場有效性不足，特別是對于企業(yè)來說，參與碳交易更多是被動應(yīng)付地方政府的履約要求而非主動尋求投資機(jī)會。碳配額的價值在企業(yè)心目中仍然很低，而這將會削弱中國碳市場對投資者的吸引力。

4. 碳金融產(chǎn)品較單一，碳金融服務(wù)體系尚處于萌芽狀態(tài)

隨著各試點(diǎn)碳市場的發(fā)展，北京、深圳、上海、湖北、廣東等碳交易所做了不少碳金融產(chǎn)品創(chuàng)新的探索，除了碳期貨等少數(shù)產(chǎn)品外，其他包括碳交易類、碳融資類、碳支持類產(chǎn)品都有涉及。但是，由于市場和監(jiān)管的制約，試點(diǎn)碳金融產(chǎn)品的交易和使用并不活躍，碳金融產(chǎn)品的創(chuàng)新往往停留在首單效應(yīng)上，僅有碳配額質(zhì)押貸款、碳基金、碳配額托管等少數(shù)幾個產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)了可復(fù)制。這與七個碳市場處于割裂狀態(tài)，缺乏有力的市場需求和社會資金支撐，整個碳市場發(fā)育程度還不完善直接相關(guān)。相較于歐盟碳市場，試點(diǎn)碳市場的碳金融創(chuàng)新還處于萌芽狀態(tài)，還缺少成熟的碳期貨產(chǎn)品。

四、中國碳金融市場發(fā)展路徑建議

結(jié)合歐盟碳市場和我國試點(diǎn)碳市場的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，東方金誠對中國碳市場建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)和碳金融體系的發(fā)展提出以下幾點(diǎn)建議：

(一)充分認(rèn)識到碳交易制度建設(shè)的長期曲折性

歐盟碳市場十多年的完善和發(fā)展離不開持續(xù)性的制度改革。因?yàn)樘际袌鍪钦罁?jù)減排目標(biāo)建立的政策市場，無法完全靠市場調(diào)節(jié)，而碳市場的復(fù)雜性又決定了碳市場的建設(shè)不可能一蹴而就。因此，中國碳市場建設(shè)也不能急于求成，要清楚認(rèn)識到目前的各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施還很薄弱的現(xiàn)狀，需要像歐盟碳市場建立初期一樣，秉承邊干邊學(xué)的態(tài)度推進(jìn)。在出臺碳排放權(quán)交易各項(xiàng)基本制度的同時，要充分考慮到各種可能并為政策調(diào)整留有余地，根據(jù)碳市場建設(shè)過程中遇到的問題不斷完善各項(xiàng)制度。

(二)配額分配制度以基準(zhǔn)線法為主逐步過渡到拍賣制度

為避免政策阻力，中國碳市場初期也要以免費(fèi)分配作為主要配額分配制度，但應(yīng)吸取歐盟碳市場初期采用“祖父法”導(dǎo)致虛報歷史數(shù)據(jù)的教訓(xùn)，積極發(fā)動各行業(yè)專家研究以基準(zhǔn)線法為主的初期分配方案，確保配額分配的相對公平，并最終實(shí)現(xiàn)以拍賣為主的配額分配制度。此外，還要結(jié)合我國實(shí)際，配額分配除了要滿足碳強(qiáng)度下降指標(biāo)，還要充分考慮經(jīng)濟(jì)增速變動、能源和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素，并根據(jù)不同行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，使配額分配向鼓勵發(fā)展的行業(yè)傾斜。

(三)設(shè)置必要的柔性機(jī)制，確保配額總量適度從緊

歐盟碳市場的多項(xiàng)改革措施始終圍繞著解決配額供過于求的問題展開，直到市場穩(wěn)定儲備制度的公布，使市場對配額總量及碳價走勢有了一致的預(yù)期，碳價也因此于2018年進(jìn)入了穩(wěn)定上漲通道。因此，中國碳市場在建立之初就可以借鑒歐盟的相關(guān)配額儲備制度，設(shè)置類似的柔性機(jī)制，避免歐盟碳市場在發(fā)展過程中走過的彎路。只有適度從緊的配額總量，才能保證穩(wěn)定合理的碳價水平，從而促使企業(yè)從單純履約過渡到采用更加創(chuàng)新的手段實(shí)施減排。

(四)逐步擴(kuò)大控排企業(yè)范圍，提高碳市場減排效率

歐盟碳市場在三個階段的運(yùn)行中納入的行業(yè)不斷擴(kuò)大，我國碳市場也應(yīng)該在碳市場基本穩(wěn)定運(yùn)行后盡快納入更多高能耗行業(yè)參與碳市場。火力發(fā)電行業(yè)是首批也是目前唯一被納入全國碳市場的行業(yè)，由于我國的電價管控機(jī)制，電力行業(yè)的市場化程度較低，發(fā)電企業(yè)的成本并不能順利向下游傳導(dǎo)，無法激勵終端用戶減排，且我國燃煤機(jī)組的效率在國際上已處于先進(jìn)水平，減排潛力有限。因此，盡快將高耗能、高電力需求的終端行業(yè)納入碳市場，才能形成供需聯(lián)動，增加碳市場活力，提高碳市場的減排效率。

(五)拓寬自愿減排項(xiàng)目渠道，調(diào)動社會對CCER的需求

按照全國碳市場建設(shè)方案，CCER將在全國碳市場穩(wěn)定運(yùn)行時引入，并作為一種基礎(chǔ)產(chǎn)品參與交易。而依據(jù)歐盟碳市場的實(shí)際運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，可以預(yù)計(jì)我國全國碳市場也將采取限制措施避免過多的CCER對碳市場的沖擊。但開發(fā)減排項(xiàng)目是中小企業(yè)參與碳金融市場的有效途徑，能夠引導(dǎo)社會資本投向綠色低碳項(xiàng)目。因此應(yīng)盡快明確CCER規(guī)則，特別是針對存量項(xiàng)目應(yīng)盡快明確官方意見，并積極開拓社會對CCER的其他需求，鼓勵未納入控排范圍的企業(yè)開展碳中和活動，從而提高潛在CCER業(yè)主的參與度。

(六)豐富和創(chuàng)新碳金融產(chǎn)品，促進(jìn)價格發(fā)現(xiàn)機(jī)制形成

可交易的碳金融產(chǎn)品數(shù)量，市場的商品化程度都會影響市場的流動性，流動性不足將影響到碳價的準(zhǔn)確性，且一旦價格過度下跌，碳價無法真實(shí)反映出邊際減排成本，碳交易就失去促進(jìn)企業(yè)減排的作用。因此，應(yīng)借鑒歐盟碳市場碳金融產(chǎn)品和服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，積極有序的開展碳金融產(chǎn)品創(chuàng)新，尤其應(yīng)在條件成熟時建立碳期貨市場，增強(qiáng)碳市場的價格發(fā)現(xiàn)功能，提供合理的價格預(yù)期，為金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行產(chǎn)品的決策和開發(fā)提供參考，增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)參與碳市場的積極性和信心。此外，要采用激勵機(jī)制促使金融機(jī)構(gòu)投入資金和技術(shù)經(jīng)驗(yàn)，參與碳金融服務(wù)活動，開展包括碳基金、碳資產(chǎn)質(zhì)押貸款、碳資產(chǎn)授信、碳保險等各項(xiàng)碳金融服務(wù)，推動碳金融體系深化發(fā)展。