原文首發(fā)于《電力決策與輿情參考》2019年1月4日第1、2期

一、低碳電力發(fā)展目標(biāo)相關(guān)指標(biāo)體系現(xiàn)狀

目標(biāo)是低碳發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，也是實(shí)現(xiàn)路徑和措施的依據(jù)。推進(jìn)低碳發(fā)展是一個(gè)極為復(fù)雜的巨系統(tǒng)，其目標(biāo)必然是一個(gè)復(fù)雜的多目標(biāo)、多層次的系統(tǒng)，其中低碳電力發(fā)展目標(biāo)系統(tǒng)是這個(gè)巨系統(tǒng)的核心。

經(jīng)梳理，表1列出了15項(xiàng)與2020年、2030年低碳電力發(fā)展目標(biāo)相關(guān)的法規(guī)及重要政策性文件。

表1 近年來(lái)與低碳電力發(fā)展目標(biāo)相關(guān)的法規(guī)及重要政策文件

以上這些文件中，與低碳電力發(fā)展相關(guān)的主要約束性指標(biāo)和重要預(yù)期指標(biāo)的目標(biāo)值及依據(jù)性文件見(jiàn)表2。

表2 低碳電力發(fā)展主要目標(biāo)值及來(lái)源文件

二、指標(biāo)體系分析

為便于分析目標(biāo)的科學(xué)性和可操作性，筆者綜合考慮了指標(biāo)內(nèi)涵、文件層級(jí)和低碳電力發(fā)展的關(guān)系，建立了現(xiàn)有指標(biāo)層次結(jié)構(gòu)圖，見(jiàn)圖1。

圖1 現(xiàn)行的低碳電力發(fā)展指標(biāo)層次結(jié)構(gòu)圖

注：圖中指標(biāo)中標(biāo)有數(shù)字的是表2文件中確定的具有明確目標(biāo)值的指標(biāo);灰底黑字指標(biāo)是中國(guó)對(duì)國(guó)際社會(huì)有明確目標(biāo)值的指標(biāo);斜體字的指標(biāo)是還未納入或者沒(méi)有明確目標(biāo)的指標(biāo)如二氧化碳排放量指標(biāo);圖中既沒(méi)有數(shù)字也不是斜體字的指標(biāo)則是在相關(guān)規(guī)劃中有預(yù)期性目標(biāo)的指標(biāo)或者與低碳電力發(fā)展相關(guān)度相對(duì)較低的指標(biāo)。

結(jié)合表1、表2和圖1可以看出以下幾點(diǎn)：

第一，一些指標(biāo)在不同的文件中重復(fù)率極高，有些文件雖然有上下位層級(jí)關(guān)系，如五年規(guī)劃綱要與節(jié)能減排規(guī)劃的關(guān)系，但更多是同級(jí)關(guān)系或者不相隸屬的關(guān)系。即便從所列出的15個(gè)文件來(lái)看，涉及的部門(mén)為應(yīng)對(duì)氣候變化、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、能源、節(jié)能減排(中國(guó)節(jié)能與減排是分部門(mén)管理的)。由于我國(guó)專業(yè)管理與要素管理存在交叉，更多涉及到資源、財(cái)政、科技、工業(yè)、建設(shè)、管理部門(mén)等的目標(biāo)本文沒(méi)有列出。雖然氣候變化、基礎(chǔ)、能源、資源節(jié)約都是發(fā)展改革部門(mén)(在黨十九大后氣候變化部門(mén)整體轉(zhuǎn)隸新組建的生態(tài)環(huán)境部)，但不論從國(guó)務(wù)院對(duì)多個(gè)文件批復(fù)看，還是從具體文件內(nèi)容看，或者從實(shí)際執(zhí)行過(guò)程看都相當(dāng)于是獨(dú)立部門(mén)。

第二，指標(biāo)體系圖是筆者根據(jù)指標(biāo)的內(nèi)容進(jìn)行“樹(shù)型”體系歸納，盡管頗費(fèi)周折、但仍然難以畫(huà)出完全符合邏輯的系統(tǒng)圖，只能成為一個(gè)示意性的指標(biāo)樹(shù)型圖。但此圖卻真實(shí)反映了現(xiàn)實(shí)中目標(biāo)形成的過(guò)程，也反映了能源、電力、低碳、經(jīng)濟(jì)之間的緊密聯(lián)系。進(jìn)一步分析這些指標(biāo)的內(nèi)涵和相互之間的內(nèi)在關(guān)系可以發(fā)現(xiàn)，這些“樹(shù)型”指標(biāo)之間具有橫向連接的邏輯關(guān)系，從而可以形成“網(wǎng)狀”指標(biāo)結(jié)構(gòu)。這是因?yàn)椋煌茉雌贩N和能量形式——如煤與天然氣、火電與水電、電與熱之間具有相互可代替性，也即替代彈性高。所以指標(biāo)與指標(biāo)之間稍有能源電力常識(shí)的人，可以在圖中看出，其中一個(gè)指標(biāo)值的變化會(huì)影響到其他指標(biāo)的變化。即使在所有的文件中沒(méi)有發(fā)現(xiàn)出圖中斜體字指標(biāo)，但在實(shí)際中它一定是客觀存在的，否則文件中確定的指標(biāo)值也是算不出來(lái)的。指標(biāo)的“網(wǎng)狀”結(jié)構(gòu)特性，決定了一個(gè)指標(biāo)(尤其是關(guān)鍵性指標(biāo))的目標(biāo)值或者實(shí)際值的變化都會(huì)影響到其他指標(biāo)的連鎖式變化。說(shuō)明了某一個(gè)指標(biāo)的變化(如光伏裝機(jī)容量)，不僅涉及確定這個(gè)指標(biāo)部門(mén)的工作調(diào)整，也必然涉及到與其相關(guān)的部門(mén)工作調(diào)整，進(jìn)而涉及到眾多部門(mén)、甚至整個(gè)政策系統(tǒng)和措施系統(tǒng)的相應(yīng)調(diào)整，涉及到與之相關(guān)的大量企業(yè)的策略、措施調(diào)整。同時(shí)，分析這個(gè)圖也會(huì)得到一些新的啟發(fā)：如果指標(biāo)間是屬于“網(wǎng)狀”結(jié)構(gòu)，則可以大為簡(jiǎn)化指標(biāo)數(shù)量，尤其是可以減少定值約束性指標(biāo)，因?yàn)槎ㄖ导s束性指標(biāo)如果與另一個(gè)約束性指標(biāo)處在一個(gè)“網(wǎng)型”結(jié)構(gòu)中，只要其中一個(gè)指標(biāo)值發(fā)生了變化，這兩個(gè)指標(biāo)必然會(huì)造成矛盾狀態(tài)。在指標(biāo)減化的同時(shí)，可以大為減少文件的數(shù)量，減少工作中的各種矛盾，還有利于促進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制的建立。

第三，從圖中可以看出，現(xiàn)行低碳電力發(fā)展目標(biāo)主要是從能源消費(fèi)方式、GDP、碳排放總量三個(gè)基本指標(biāo)開(kāi)始演變而來(lái)的，表現(xiàn)出能源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)三者之間密不可分的關(guān)系。我國(guó)向國(guó)際社會(huì)承諾的低碳發(fā)展目標(biāo)，代表了我國(guó)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與碳強(qiáng)度和碳總量減排的系統(tǒng)性安排，以及用碳市場(chǎng)方法推進(jìn)低碳發(fā)展的基本思路。這符合一個(gè)發(fā)展中大國(guó)推進(jìn)低碳發(fā)展的實(shí)際。但是，在對(duì)這些指標(biāo)進(jìn)一步分解上，即形成二級(jí)或者多級(jí)指標(biāo)時(shí)缺乏協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性。如大型發(fā)電集團(tuán)煤電二氧化碳排放強(qiáng)度指標(biāo)、燃煤機(jī)組供電煤耗指標(biāo)之間的關(guān)系以及與其他指標(biāo)之間的關(guān)系缺乏協(xié)調(diào)性。

第四，可再生能源裝機(jī)指標(biāo)沒(méi)有在指標(biāo)結(jié)構(gòu)體系圖中體現(xiàn)。實(shí)際上從多個(gè)高層級(jí)的文件到多個(gè)低層級(jí)的文件中，風(fēng)電裝機(jī)容量、光伏裝機(jī)容量到2020年都有目標(biāo)。如在《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”控制溫室氣體排放工作方案的通知》(國(guó)發(fā)〔2016〕61號(hào))文中提出，到2020年底，風(fēng)電裝機(jī)達(dá)到2億千瓦，光伏裝機(jī)達(dá)到1億千瓦。國(guó)家能源局發(fā)布的《風(fēng)電發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出到2020年底，全國(guó)風(fēng)電累計(jì)并網(wǎng)裝機(jī)容量將達(dá)2.1億千瓦以上。但是，實(shí)際執(zhí)行結(jié)果都將會(huì)較大超過(guò)這些目標(biāo)，尤其是光伏裝機(jī)實(shí)際值將會(huì)大大高于目標(biāo)值。2017年底并網(wǎng)光伏裝機(jī)已達(dá)1.294億千瓦(其中分布式光伏發(fā)電2966萬(wàn)千瓦)，顯然，這樣的目標(biāo)已經(jīng)完全失去意義。

三、存在的問(wèn)題及建議

1.存在的主要問(wèn)題

第一，指標(biāo)缺乏頂層設(shè)計(jì)。一是缺乏法律支撐。到現(xiàn)在為止，我國(guó)還沒(méi)有綜合性的能源法和應(yīng)對(duì)氣候變化或者低碳發(fā)展法等，現(xiàn)行的低碳發(fā)展目標(biāo)、政策等有的是根據(jù)相關(guān)法規(guī)，有的是根據(jù)上級(jí)文件，有些則是政府部門(mén)自行提出要求自行出臺(tái)政策。二是解決問(wèn)題本身難度大。能源電力發(fā)展目標(biāo)不僅是低碳目標(biāo)，而是與污染控制、能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多種目標(biāo)相聯(lián)系，是一個(gè)多目標(biāo)博弈問(wèn)題，其本身的難度決定了目標(biāo)頂層設(shè)計(jì)的難度。三是體制難度大。由于不同的目標(biāo)分別賦予不同的政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，造成目標(biāo)難協(xié)調(diào)甚至不協(xié)調(diào)。雖然我國(guó)有宏觀調(diào)控部門(mén)和專業(yè)管理部門(mén)的區(qū)別，而且低碳能源電力發(fā)展的文件很多是從國(guó)務(wù)院層面發(fā)布的，看似有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，但從實(shí)踐層面和實(shí)踐結(jié)果看，不同部門(mén)各自按職責(zé)范圍確定目標(biāo)是“于規(guī)有據(jù)”(不一定于法有據(jù))。如綜合規(guī)劃往往是各個(gè)單項(xiàng)規(guī)劃的加總，只是盡可能協(xié)調(diào)表面上出現(xiàn)的直接矛盾即可，而避免不了隱性深層次矛盾，總體目標(biāo)更不一定是整體優(yōu)化的結(jié)果。

第二，目標(biāo)缺乏科學(xué)決策機(jī)制支持。一些重大的政策可能瞬間即出，可能只是依據(jù)短時(shí)、局部、甚至是個(gè)別試驗(yàn)的結(jié)果。一些目標(biāo)雖然也是通過(guò)各種能源 “模型”來(lái)計(jì)算的，但是即使這些“模型”本身很好，但因?yàn)檩斎霔l件本身就是變化和不確定性的，其模型運(yùn)行結(jié)果可能成為解釋研究者、決策者意圖的工具。

第三，目標(biāo)落實(shí)簡(jiǎn)單粗暴。由前兩種結(jié)果會(huì)造成目標(biāo)落實(shí)難的問(wèn)題。目標(biāo)落實(shí)難并不一定是指完不成目標(biāo)，而過(guò)快完成目標(biāo)也是一種“難”。原計(jì)劃五年完成的，結(jié)果一兩年就完成了;原計(jì)劃局部推進(jìn)，取得試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)再擴(kuò)大推進(jìn)的，結(jié)果成了全面推進(jìn)。問(wèn)題導(dǎo)向成了就事論事，頭痛醫(yī)頭。

第四，不清晰的目標(biāo)往往造成低碳電力發(fā)展中存在政策、措施、行動(dòng)、監(jiān)管等不協(xié)調(diào)。一是體現(xiàn)在中央有關(guān)部門(mén)之間的政策不協(xié)調(diào)，二是體現(xiàn)在中央與地方政策之間不協(xié)調(diào)，三是體現(xiàn)市場(chǎng)手段與政府行政手段不協(xié)調(diào)等方面。目前，從能源電力清潔、低碳發(fā)展的政策看，有可再生能源發(fā)電、低碳電力、清潔電力優(yōu)先調(diào)度、有強(qiáng)制性的排放標(biāo)準(zhǔn)要求，有行政上的超低排放要求，有排污權(quán)有償使用試點(diǎn)，有常規(guī)污染物排污權(quán)交易，有常規(guī)污染物超低排放后的污染物稅收，有清潔能源發(fā)電綠證，有電網(wǎng)強(qiáng)制上網(wǎng)可再生能源發(fā)電，有正在推進(jìn)的配額制，有各種補(bǔ)貼，有正在推進(jìn)的排污權(quán)市場(chǎng)交易……實(shí)際上，多數(shù)政策的本源即理論基礎(chǔ)是相同的，用一即可;市場(chǎng)手段與政府手段有的也是用一即可，有的則是互相補(bǔ)充而不是互相疊加。從結(jié)果看，能源電力低碳發(fā)展上，出現(xiàn)了電源與電網(wǎng)發(fā)展之間不協(xié)調(diào)，可再生能源無(wú)序發(fā)展，棄風(fēng)棄光嚴(yán)重、補(bǔ)貼巨額欠缺，“煤改氣”“煤改電”“一刀切”亂象，煤電無(wú)序發(fā)展、利用小時(shí)數(shù)過(guò)度下降、節(jié)能減排要求反復(fù)變化、機(jī)組反復(fù)改造等問(wèn)題。

2.建議

第一，突出重點(diǎn)，解決多目標(biāo)協(xié)調(diào)問(wèn)題。實(shí)際上，只要抓住本質(zhì)、抓住重點(diǎn)，任何復(fù)雜的問(wèn)題都可以簡(jiǎn)化為簡(jiǎn)單問(wèn)題。應(yīng)對(duì)氣候變化、能源轉(zhuǎn)型、新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展、大氣污染控制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展都是必須解決的重大事項(xiàng)，但它們之間有時(shí)具有密切的關(guān)系。在眾多復(fù)雜問(wèn)題中，把握清潔、低碳、安全、高效四個(gè)維度，就不會(huì)出現(xiàn)抓住一點(diǎn)不及其余的極端情況，而現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的種種問(wèn)題恰恰是各自為政，不及其余的結(jié)果。

第二，以碳統(tǒng)領(lǐng)解決低碳能源電力發(fā)展的約束性問(wèn)題。從能源效率和常規(guī)污染物的控制上，不論是從絕對(duì)影響(環(huán)境質(zhì)量)和相對(duì)水平(先進(jìn)性)看，都已經(jīng)不是制約能源電力發(fā)展的主要制約因素，而碳排放控制將是成為中、長(zhǎng)期發(fā)展最大的制約因素，一切戰(zhàn)略目標(biāo)和戰(zhàn)術(shù)措施都應(yīng)當(dāng)將此當(dāng)成最重要問(wèn)題加以策劃。對(duì)于風(fēng)能、光伏等新能源來(lái)講，效率問(wèn)題是效益(經(jīng)濟(jì)性)問(wèn)題，對(duì)于煤電等電源來(lái)講效率問(wèn)題也是效益問(wèn)題，不要將此效率問(wèn)題單獨(dú)拿出來(lái)作為政府管理的制約因素，不要為了降低1克標(biāo)準(zhǔn)再采取什么強(qiáng)制性政策，應(yīng)交給企業(yè)自己去管理。政府管理的目標(biāo)是如何根據(jù)政治承諾和政治要求做好以碳控制為核心的管理上來(lái)。不論是何種能源，將以碳的因素為關(guān)鍵進(jìn)行考慮，而不是以能源總量為核心進(jìn)行考慮，也即能源總量、煤炭總量控制、可再生能源發(fā)展都應(yīng)圍繞碳要素來(lái)進(jìn)行規(guī)劃，而不是其他要素。

第三，堅(jiān)定地走用碳市場(chǎng)控制碳排放的道路，盡可能采用碳市場(chǎng)來(lái)統(tǒng)領(lǐng)各種政策。實(shí)際上碳市場(chǎng)的全稱也即本質(zhì)是“限額-交易”機(jī)制，限額是政府之手，而交易是市場(chǎng)之手，構(gòu)成了完整的碳減排政策機(jī)制。當(dāng)前實(shí)施的有利或者促進(jìn)低碳發(fā)展的各種政策，都應(yīng)優(yōu)先考慮、創(chuàng)造條件通過(guò)碳市場(chǎng)來(lái)解決，其次再考慮其他更好的并優(yōu)先選擇體現(xiàn)市場(chǎng)特點(diǎn)的政策。這不僅是因?yàn)橐呀?jīng)證明了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)越性，而且更為重要的是，隨著低碳能源的轉(zhuǎn)型，能源與電力、電力需求與電力供給、電力生產(chǎn)供應(yīng)與儲(chǔ)能儲(chǔ)電將高度緊密結(jié)合在一起，形成供需耦合機(jī)制，行政的手段將越來(lái)越顯示出它的局限性。

第四，指標(biāo)體系要簡(jiǎn)化，目標(biāo)要體現(xiàn)碳減排本質(zhì)，同時(shí)大力減少碳減排文件數(shù)量。因?yàn)槟茉措娏Φ母咛娲鷱椥缘奶攸c(diǎn)，避免形成“網(wǎng)狀”指標(biāo)體系，碳減排指標(biāo)體系要非常簡(jiǎn)化，尤其是盡量減少定值約束性指標(biāo)。習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)，“應(yīng)對(duì)氣候變化不是別人要我們做，而是我們自己要做”，所以應(yīng)當(dāng)內(nèi)外一致。我們應(yīng)以我國(guó)向國(guó)際社會(huì)的承諾目標(biāo)為依據(jù)，確定我們的碳減排指標(biāo)體系，同時(shí)要根據(jù)應(yīng)對(duì)氣候形勢(shì)的發(fā)展、我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和碳減排進(jìn)展，研究更為科學(xué)的碳減排承諾目標(biāo)，并及時(shí)修訂相應(yīng)的碳減排指標(biāo)和目標(biāo)。一方面，能源領(lǐng)域應(yīng)對(duì)氣候變化的核心指標(biāo)是控制二氧化碳排放總量，且因?yàn)樘?ldquo;總量”具有“加和”性和可交易性，宏觀指標(biāo)制定應(yīng)盡可能向總量過(guò)渡。宏觀總量指標(biāo)向電力傳遞時(shí)，要考慮到電力轉(zhuǎn)型對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響，以電力碳強(qiáng)度(碳基線)作為基準(zhǔn)或者門(mén)檻，以碳總量作為總控制目標(biāo)，促進(jìn)以碳市場(chǎng)的方法完成減碳任務(wù)。在碳指標(biāo)簡(jiǎn)化、目標(biāo)明確的前提下，要加大部門(mén)在碳目標(biāo)上的整合力度，建議由應(yīng)對(duì)氣候變化的主管部門(mén)牽頭，統(tǒng)一制定與碳指標(biāo)、碳目標(biāo)相關(guān)的政策性文件。同時(shí)，應(yīng)大量減少與碳目標(biāo)相關(guān)的文件數(shù)量和層次，在碳總量目標(biāo)分解傳遞過(guò)程防止層層加碼。在相關(guān)能源電力規(guī)劃制定中應(yīng)當(dāng)盡可能減少規(guī)劃文件的層級(jí)，建議在能源規(guī)劃中，以碳減排目標(biāo)為主要約束性目標(biāo)，以電力為中心進(jìn)行能源規(guī)劃。