從5號文(2002年電力體制改革中提方案)到9號文及相關(guān)配套文件，電力體制改革方向確實出現(xiàn)較大轉(zhuǎn)變，放棄以輸配分離為代表的結(jié)構(gòu)分拆路線帶來了更多的改革選項。輸配電價改革開始打破電網(wǎng)企業(yè)原有的營利模式;電力市場建設(shè)開始關(guān)注市場模式的選擇和市場體系的構(gòu)建;交易機構(gòu)則探索市場化交易的組織形式;計劃電量制度開始破冰;售電側(cè)改革開始深入;自備電廠開始享有“國民待遇”。凡此種種均意味著新一輪電力體制開始走出與原來指導(dǎo)思路不同的步伐。　

 

 

　　盡管9號文及配套文件分門別類，內(nèi)容龐大，但卻未就中國電力市場的目標(biāo)模式給出明確描述。拋開大而化之的概念，從9號文及相關(guān)配套文件本身來看，改革的直接結(jié)果將是形成除計劃電量外，其他電量由競爭性市場決定的混合市場體制，這也正是目前各試點省份所做的工作。

　　之所以會在客觀上形成這種結(jié)果根源于中國對電力在國民經(jīng)濟生活中的定位(基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、關(guān)系國計民生;以及電力要先行的發(fā)展戰(zhàn)略)以及長期存在的交叉補貼問題，這些原因使得決策者認為大范圍激進的系統(tǒng)改革不具有可行性，或風(fēng)險較大，從而必須在改革進程中保持相應(yīng)的敏感利益群體及保證國民經(jīng)濟不會受到改革的猛烈沖擊。

　　這就構(gòu)成了中國特色電力市場改革的一種特定約束。在這一約束下，中國電力市場改革不得不在盡量保持原有格局的條件，擠出部分電量來構(gòu)建所謂競爭市場，即在計劃電量之外再進行市場交易，從而形成一個“計劃+市場的雙軌制”的混合機制。

　　這種雙軌制在當(dāng)前中國經(jīng)濟仍面臨較大下行壓力，電力需求疲軟，而各類裝機容量卻仍保持快速增長的條件下，客觀上對電力市場的平穩(wěn)運行有促進作用。因為當(dāng)前環(huán)境下若引入足夠競爭，將會引發(fā)市場均衡價格迅速接近長期邊際成本，投資者必然會“丟錢(MissingMoney)”——這正是國外成熟電力市場引入競爭性容量市場的依據(jù)。在有效的電量市場和容量市場仍難以預(yù)期的情況下，這種雙軌制恰恰能夠保持在原來計劃體制下的收益模式和投資激勵。

　　然而，另一方面，雙軌制本身已經(jīng)構(gòu)成了競爭性電力市場的障礙。無論是在供給側(cè)還是需求側(cè)，雙軌制給市場主體提供了套利機會，從而扭曲市場效率，這對以促進市場化為導(dǎo)向的改革而言，隱患多于利好;同時，對于確定計劃與市場邊界的政府部門而言，其所具有的自由裁量權(quán)既未在意見中予以規(guī)范，又無法避免使“市場準(zhǔn)入”在實際運行中成為一種“調(diào)控手段”的命運，甚至無法避免產(chǎn)生新尋租空間的可能。

　　實際上，9號文及配套文件的改革主張建立在一個極不穩(wěn)健的強假設(shè)之上，從計劃電量中擠出的電量終會形成競爭性市場的雛形。這種理念，同輸配分離一樣，很大程度上來自于對國外經(jīng)驗的誤解，國外的市場化改革是一種從壟斷向競爭的轉(zhuǎn)變，市場機制已經(jīng)成為其基本的制度前提，因而這種轉(zhuǎn)變可以通過逐步放開，即引入邊際競爭者(Fringe)來實現(xiàn)。但是中國面臨的是從計劃向市場的轉(zhuǎn)變，其中伴隨著壟斷向競爭的轉(zhuǎn)變，看似類同的改革內(nèi)容背后即是性質(zhì)的巨大差異。很遺憾，9號文及配套文件仍未能擺脫對“國外經(jīng)驗”誤解的困擾。

　　無論什么原因促成了9號文及配套文件的理念，這一理念仍不是真正的市場化，而是秉持“計劃為主、市場為輔”。即便這可以理解是由起步階段所決定，但如何改變這種狀況，并過渡到真正市場化，目前的改革方案僅僅確定了邊走邊看的打算，并無清晰概念，只能寄希望于可能出現(xiàn)突破的試點。

　　然而即便在起步階段，一些雙軌制問題的端倪已經(jīng)在試點顯現(xiàn)。比如，電力需求連計劃電量都用不完時，市場競爭則形同虛設(shè)，此時只能靠政府拍腦袋提振市場;有的地區(qū)經(jīng)過計算后發(fā)現(xiàn)，可市場競爭的電量比例非常小，競爭的意義也無從談起;此外，9號文及相關(guān)配套文件對計劃與市場劃分的原則性規(guī)定也增加了政府相關(guān)部門的自由裁量空間，政府定位及內(nèi)部職能調(diào)整仍是難題。實際上，9號文及配套文件本身未對改革前景傳遞出足夠的信心。

 

 

　　隨著新一輪電改政策的輔開，可能的市場競爭會是什么樣子呢?我們不妨分幾個方面來解釋。

　　第一，市場化交易來自哪里?9號文及配套文件提出逐步放開發(fā)用電計劃，逐步為市場化交易提供空間。這一看似明確的普適性劃分規(guī)則，實際上存在著極大的不確定性。因為這種二分法不僅涉及供求兩側(cè)的市場主體，而且涉及到市場主體的相關(guān)容量和電量劃分，這給市場設(shè)計帶來的眾多復(fù)雜問題將貫穿此輪電力體制改革的全程。

　　與此相關(guān)的是，市場化交易到底能夠占到多大的份額?很遺憾的是，從全國范圍看，可預(yù)見的將來內(nèi)市場化交易并不會占到很大份額，甚至很難占到很大份額。首先，發(fā)電側(cè)參與競爭的動力并不如想象中大;其次，地方政府的干預(yù)動機十分強烈;再次，各配套文件落實的協(xié)調(diào)同樣存在問題。

　　第二，市場化交易如何實現(xiàn)?新出臺的配套文件提出要以長期交易為主、現(xiàn)貨交易為補充，并組建相對獨立的電力交易機構(gòu)等內(nèi)容，但遺憾的是，這些規(guī)定更似教科書式的羅列，缺乏核心主線。當(dāng)然，明確提出現(xiàn)貨市場是一個值得肯定的進步，因為組織長期交易并非難事，組織有效的長期交易才是市場化改革的落腳點，有效配置的信號只能來自于現(xiàn)貨市場。

　　然而雙軌制的缺陷，及中國電力市場發(fā)電側(cè)的市場結(jié)構(gòu)，從根本上決定了這一現(xiàn)貨市場很難形成并有效運行。而更現(xiàn)實一點的問題則在于一些試點范圍內(nèi)的許多想?yún)⑴c市場交易的主體資格未得到承認，比如，像同時擁有發(fā)電和輸電資產(chǎn)的地方電力企業(yè)能否參與電力市場交易，以及如何監(jiān)管等，相關(guān)意見卻并未給出說明。再比如，關(guān)于相對獨立的引入，既反映出對現(xiàn)有電網(wǎng)多維功能(資產(chǎn)運營、調(diào)度和交易)及市場交易組織模式之間關(guān)系理解不清，也反映對政府責(zé)任的認定不清。實際上，交易機構(gòu)是否獨立不應(yīng)成為市場交易是否獨立于其他業(yè)務(wù)的制度前提，這既非充分條件也非必要條件。反而這一規(guī)定的引入既與推進現(xiàn)貨市場相抵觸，又給利益相關(guān)方扯皮提供了素材。市場化交易的組織似乎并沒在點上。

　　最三，售電側(cè)放開能夠推動市場化交易?所謂售電側(cè)放開會帶來什么結(jié)果?目前來看，最積極的莫過于發(fā)電企業(yè)，而這類企業(yè)之所以愿意進入，并非因其有競爭的動力，而在于其能夠?qū)崿F(xiàn)發(fā)售一體化，從而既可以提高發(fā)電效率，又能固化市場份額。但是，發(fā)售的一體化在帶來局部的、個別市場主體的收益時，卻未必能夠提升系統(tǒng)的資源配置效率和社會福利。實際上，目前普遍所理解的售電側(cè)放開更像是一種簡單的利益再調(diào)整。原來由電網(wǎng)企業(yè)壟斷的終端用戶放開一些，大家誰有能力誰上，看似公平，卻不過是轉(zhuǎn)換了原有收益-成本的負擔(dān)格局的轉(zhuǎn)換，這種得益格局的再調(diào)整從整個電力市場的效率和社會福利角度而言，恐怕難說是積極的改進。　

 

 

　　9號文相對于5號文的整體特點是，迅速地從一個極端(結(jié)構(gòu)分拆)轉(zhuǎn)向另一個極端(機制設(shè)計)，卻忽略了任何競爭性市場的機制設(shè)計都需要必要的結(jié)構(gòu)重組支撐。在輸配分離退出改革選項后，如何放開市場化交易才是改革的重點，同時，對任何競爭性電力市場設(shè)計而言，圍繞電網(wǎng)環(huán)節(jié)的功能設(shè)置或組織才是改革的核心。然而9號文卻選擇了一條最大程度保持原有組織結(jié)構(gòu)的條件下，對電網(wǎng)進行體外手術(shù)的路徑。

　　這種改革理念曲解了售電放開的真實含義，用零售端的選擇權(quán)來替換放開市場交易的概念;用零售端的大用戶參與交易來替換批發(fā)市場的構(gòu)建;用構(gòu)建相對獨立的交易機構(gòu)來替換市場交易功能的真正獨立;用供求雙方直接交易來誤解競爭性電力市場(直接交易未必市場，集中交易未必是計劃)——終于導(dǎo)致了計劃+市場的雙軌制和難以成功的市場化交易——這恰恰是未充分尊重競爭性市場意義的表現(xiàn)，也是以利益調(diào)整為導(dǎo)向改革理念的反映。誠然，任何改革都會帶來利益的再調(diào)整，但以利益調(diào)整為出發(fā)點的改革卻不一定是好的改革，至少在電力產(chǎn)業(yè)中如此。

　　當(dāng)然，指出問題并不代表否定意義。必須承認，盡管9號文及配套文件的指導(dǎo)理念出現(xiàn)一定偏差，但仍具有明顯的積極作用。它們向社會傳遞了一個信號，在現(xiàn)有方案確定的改革范圍內(nèi)，許多地區(qū)都可以結(jié)合自身實際推動差異化的改革。在這種情況下，即便較大范圍的電力市場化成果仍很難預(yù)期，但亮點或許會出現(xiàn)在部分試點進程中。當(dāng)然，要實現(xiàn)這一收益并保持地方的改革首創(chuàng)精神，目前還缺乏兩個重要保障，一方面，在中央層面必須明確當(dāng)9號文及配套文件與地方方案出現(xiàn)沖突時，如何協(xié)調(diào);另一方面，當(dāng)試點出現(xiàn)問題時，如何確定合理的糾錯機制。

　　可以預(yù)見，下一步改革進程會出現(xiàn)各種各樣的矛盾和問題：計劃與市場之間、政府與企業(yè)之間、地方政府與中央政府之間、地方政府之間、地方政府與央企之間、同級政府部門之間，歷史規(guī)定與現(xiàn)行政策之間，不一而足。對這些問題的深入研究和系統(tǒng)總結(jié)或是我們理解正確的改革之路的必經(jīng)階段。