電改沖擊波｜發(fā)改委：科學(xué)描繪電力體制改革藍(lán)圖

2015-12-09 13:50:35 大云網(wǎng)　點(diǎn)擊量：評(píng)論 (0)

透視電改系列配套文件中的改革思維電力規(guī)劃設(shè)計(jì)總院謝秋野、凡鵬飛2015年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕9號(hào)，以下簡(jiǎn)稱9號(hào)文），對(duì)我國(guó)新一輪電力體制改革

透視電改系列配套文件中的改革思維

電力規(guī)劃設(shè)計(jì)總院謝秋野、凡鵬飛

2015年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕9號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“9號(hào)文”），對(duì)我國(guó)新一輪電力體制改革做出了總體部署。日前，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)輸配電價(jià)改革的實(shí)施意見》等六個(gè)電力體制改革核心配套文件（以下簡(jiǎn)稱“配套文件”），標(biāo)志著電力體制改革進(jìn)入加快推進(jìn)的實(shí)施階段。這些核心配套文件，既與9號(hào)文確立的改革精神一脈相承，又分別從不同側(cè)面描繪了深化電力體制改革的施工藍(lán)圖。

檢驗(yàn)電改藍(lán)圖是否可行的唯一標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)踐；衡量電改藍(lán)圖是否科學(xué)的重要坐標(biāo)是貫穿其中的改革思維和方法。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記在縱論改革大勢(shì)、擘劃改革藍(lán)圖時(shí)，反復(fù)強(qiáng)調(diào)改革方法的重要性，分別闡述了在改革實(shí)踐中的戰(zhàn)略思維、辯證思維、法治思維、系統(tǒng)思維、底線思維和創(chuàng)新思維，形成了改革的方法論體系。

這六種改革思維，為我們衡量電改藍(lán)圖的科學(xué)性提供了坐標(biāo)系和水平儀。本文從認(rèn)識(shí)論和方法論視角，通過(guò)透視上述改革思維在電改系列核心配套文件中的具體運(yùn)用，對(duì)配套文件進(jìn)行解讀。

一、運(yùn)用辯證思維，牽住電改的“牛鼻子”

堅(jiān)持辯證思維，就是要堅(jiān)持“兩點(diǎn)論”和“重點(diǎn)論”的有機(jī)統(tǒng)一，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，分清大小難易，明確輕重緩急，摸清內(nèi)在規(guī)律，找準(zhǔn)突破口，牽住“牛鼻子”。

9號(hào)文明確了電力體制改革的基本思路和方向，設(shè)計(jì)了“三放開、一獨(dú)立、三加強(qiáng)”的改革路徑，確立了28項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，對(duì)全面深化電力體制改革做出了總體部署。落實(shí)上述重點(diǎn)任務(wù)，必須注重輕重緩急，避免平均用力。

一些改革任務(wù)的實(shí)施，專業(yè)性強(qiáng)，操作性要求高，涉及主體眾多，各地實(shí)際情況差異大，具有牽一發(fā)而動(dòng)全身的特點(diǎn)，是主要矛盾和矛盾的主要方面，自然也是重中之重的改革任務(wù)。

理順電價(jià)形成機(jī)制、推進(jìn)電力市場(chǎng)建設(shè)、建立相對(duì)獨(dú)立的電力交易機(jī)構(gòu)、有序放開發(fā)用電計(jì)劃、推進(jìn)售電側(cè)改革、加強(qiáng)和規(guī)范燃煤自備電廠監(jiān)督管理，正屬于重中之重的改革任務(wù)。

配套文件從這六個(gè)方面精準(zhǔn)發(fā)力，抓住重中之重，扭住激活全局關(guān)鍵樞紐，為9號(hào)文作出的總體部署精確落地構(gòu)筑了關(guān)鍵性的支撐點(diǎn)。

二、運(yùn)用戰(zhàn)略思維，謀劃電改的全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)

戰(zhàn)略是全局制勝和長(zhǎng)遠(yuǎn)制勝的必然性， “不謀全局者，不足謀一域；不謀萬(wàn)世者，不足謀一時(shí)”。戰(zhàn)略思維就是要胸懷全局，把握大勢(shì)，著眼大事。核心配套文件著眼于關(guān)乎電力體制改革全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)的“大事”，深入貫徹落實(shí)9號(hào)文，進(jìn)一步對(duì)電改作出了具體深層次的部署。

配套文件中明確的關(guān)乎電力體制改革全局的“大事”主要包括兩個(gè)方面：

一是重大的體制變化，包括電價(jià)確定機(jī)制、電網(wǎng)營(yíng)利模式、電力交易方式、電力交易機(jī)構(gòu)的組織形式等方面；

二是重要的電改內(nèi)容，主要包括放開發(fā)用電計(jì)劃、放開售電側(cè)市場(chǎng)、優(yōu)先保障清潔能源發(fā)電、優(yōu)先保障居民用電等方面。

配套文件立足當(dāng)前，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，注重對(duì)較長(zhǎng)時(shí)間跨度內(nèi)的“大事”作出系統(tǒng)性安排。

比如

《關(guān)于推進(jìn)輸配電價(jià)改革的實(shí)施意見》明確提出，要突出重點(diǎn)，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，在研究制定具體試點(diǎn)方案時(shí)，要為未來(lái)解決問(wèn)題留有適當(dāng)?shù)挠嗟亍?/div>

《關(guān)于推進(jìn)電力市場(chǎng)建設(shè)的實(shí)施意見》對(duì)未來(lái)電力市場(chǎng)體系的推廣融合做出了安排，提出研究制定促進(jìn)全國(guó)范圍內(nèi)市場(chǎng)融合實(shí)施方案并推動(dòng)實(shí)施，實(shí)現(xiàn)不同市場(chǎng)互聯(lián)互通，在全國(guó)范圍內(nèi)形成競(jìng)爭(zhēng)充分、開放有序、健康發(fā)展的市場(chǎng)體系；探索在全國(guó)建立統(tǒng)一的電力期貨、衍生品市場(chǎng)。

此外，配套文件貫穿著先開展試點(diǎn)，再總結(jié)完善、逐步過(guò)渡，最后全面推開的改革實(shí)施邏輯。先行試點(diǎn)有利于防范風(fēng)險(xiǎn)、積累經(jīng)驗(yàn)，逐步過(guò)渡、總結(jié)完善可以降低難度、把握節(jié)奏，從而確保全面推開的順利進(jìn)行，這正是立足當(dāng)前，謀劃長(zhǎng)遠(yuǎn)，由點(diǎn)及面，點(diǎn)面結(jié)合的戰(zhàn)略思維的具體運(yùn)用體現(xiàn)。

三、運(yùn)用系統(tǒng)思維，注重統(tǒng)籌推進(jìn)和分類指導(dǎo)

系統(tǒng)思維的特點(diǎn)是立足整體謀劃，著眼關(guān)聯(lián)耦合，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌推進(jìn)，注重分類指導(dǎo)。電改核心配套文件中系統(tǒng)思維的運(yùn)用集中體現(xiàn)在對(duì)改革任務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和對(duì)改革難點(diǎn)的分類指導(dǎo)兩個(gè)方面。

一是注重改革任務(wù)間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

比如

按照《關(guān)于電力市場(chǎng)建設(shè)的實(shí)施意見》，將選擇具備條件的地區(qū)開展電力市場(chǎng)建設(shè)試點(diǎn)，用2—3年的時(shí)間建成包括中長(zhǎng)期和現(xiàn)貨交易的電力批發(fā)市場(chǎng)，并在此基礎(chǔ)上，視情況豐富交易品種、擴(kuò)大市場(chǎng)試點(diǎn)范圍。

而對(duì)于非試點(diǎn)地區(qū)，則按照《關(guān)于有序放開發(fā)用電計(jì)劃的實(shí)施意見》開展市場(chǎng)化交易。試點(diǎn)地區(qū)可根據(jù)本地實(shí)際情況，另行制定有序放開發(fā)用電計(jì)劃的路徑；零售市場(chǎng)則按照《關(guān)于推進(jìn)售電側(cè)改革的實(shí)施意見》開展市場(chǎng)化交易。

二是注重對(duì)改革難點(diǎn)分類指導(dǎo)。

比如

《關(guān)于電力交易機(jī)構(gòu)組建和規(guī)范運(yùn)行的實(shí)施意見》提出，“交易機(jī)構(gòu)可以采取電網(wǎng)企業(yè)相對(duì)控股的公司制、電網(wǎng)企業(yè)子公司制、會(huì)員制等組織形式。其中，電網(wǎng)企業(yè)相對(duì)控股的公司制交易機(jī)構(gòu)，由電網(wǎng)企業(yè)相對(duì)控股，第三方機(jī)構(gòu)及發(fā)電企業(yè)、售電企業(yè)、電力用戶等市場(chǎng)主體參股。會(huì)員制交易機(jī)構(gòu)由市場(chǎng)主體按照相關(guān)規(guī)則組建”。

《關(guān)于推進(jìn)輸配電價(jià)改革的實(shí)施意見》明確提出，分類推進(jìn)交叉補(bǔ)貼改革，結(jié)合電價(jià)改革進(jìn)程，配套改革不同種類電價(jià)之間的交叉補(bǔ)貼，逐步減少工商業(yè)內(nèi)部交叉補(bǔ)貼，妥善處理居民、農(nóng)業(yè)用戶的交叉補(bǔ)貼。

四、運(yùn)用底線思維，劃定電改邊界

底線思維，是“有守”和“有為”的有機(jī)統(tǒng)一，也是改革“蹄疾而步穩(wěn)”的重要前提。善于運(yùn)用底線思維的方法，凡事從壞處準(zhǔn)備，努力爭(zhēng)取最好的結(jié)果，才能做到有備無(wú)患、遇事不慌，牢牢把握主動(dòng)權(quán)。

電力安全是國(guó)家能源安全的重要組成部分，電力產(chǎn)品是關(guān)系千家萬(wàn)戶的生活必需品，這就決定了電力體制改革進(jìn)程中存在兩條天然的基本底線，一是安全，二是民生。改革方案的規(guī)劃、設(shè)計(jì)和實(shí)施，必須善于運(yùn)用底線思維，高度重視電力系統(tǒng)的運(yùn)行安全和廣大人民的根本利益，筑牢防波堤，堅(jiān)決將改革風(fēng)險(xiǎn)阻擊在民生和安全領(lǐng)域之外。

底線思維的運(yùn)用，集中體現(xiàn)在《關(guān)于有序放開發(fā)用電計(jì)劃的實(shí)施意見》對(duì)民生的保障。該意見明確提出，堅(jiān)持保障民生，政府保留必要的公益性、調(diào)節(jié)性發(fā)電計(jì)劃，以確保居民、農(nóng)業(yè)、重要公用事業(yè)和公益性服務(wù)等用電。

在有序放開發(fā)用電計(jì)劃的過(guò)程中，充分考慮企業(yè)和社會(huì)的承受能力，保障基本公共服務(wù)的供給。常態(tài)化、精細(xì)化開展有序用電工作，有效保障供需緊張情況下居民等重點(diǎn)用電需求不受影響。

五、運(yùn)用法治思維，規(guī)范電改秩序

在改革中運(yùn)用法治思維的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，是讓改革相關(guān)主體圍繞規(guī)則和制度推進(jìn)改革。規(guī)則是法治與否的分水嶺，制度是改革秩序的定盤星。在核心配套文件中，始終貫穿著厚重的法治思維。

《關(guān)于推進(jìn)輸配電價(jià)改革的實(shí)施意見》明確提出，電價(jià)改革要制度先行，需要制定和完善輸配電成本監(jiān)審、價(jià)格管理辦法，建立健全對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的激勵(lì)和約束機(jī)制，制度和辦法要明確、具體、可操作。

《關(guān)于推進(jìn)電力市場(chǎng)建設(shè)的實(shí)施意見》提出，信用體系建設(shè)主要從三方面著手：一是建立完善市場(chǎng)主體評(píng)級(jí)制度；二是建立完善市場(chǎng)主體年度信息披露制度，推動(dòng)市場(chǎng)主體信息披露的規(guī)范化、制度化和程序化；三是建立健全守信激勵(lì)和失信懲戒機(jī)制。

《關(guān)于電力交易機(jī)構(gòu)組建和規(guī)范運(yùn)行的實(shí)施意見》提出了“相對(duì)獨(dú)立，依規(guī)運(yùn)行”的基本原則，強(qiáng)調(diào)按政府批準(zhǔn)的章程和規(guī)則組建交易機(jī)構(gòu)，市場(chǎng)管理委員會(huì)由市場(chǎng)主體按類別選派代表組成，負(fù)責(zé)研究討論交易機(jī)構(gòu)章程以及交易和運(yùn)營(yíng)規(guī)則；為形成規(guī)范運(yùn)行的交易平臺(tái)，需要編制市場(chǎng)準(zhǔn)入、市場(chǎng)注冊(cè)、市場(chǎng)交易、市場(chǎng)合同、交易結(jié)算、信息披露等規(guī)則。

《關(guān)于推進(jìn)售電側(cè)改革的指導(dǎo)意見》明確，售電公司準(zhǔn)入的首要條件是按照《公司法》，進(jìn)行工商注冊(cè)；市場(chǎng)主體違反國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)、嚴(yán)重違反交易規(guī)則的，須強(qiáng)制退出市場(chǎng)，列入黑名單，不得再進(jìn)入市場(chǎng)。

六、運(yùn)用創(chuàng)新思維，激發(fā)改革活力

改革既要“破”，更要“立”，創(chuàng)新是改革的題中應(yīng)有之義。電力體制改革中的根本性創(chuàng)新是制度、機(jī)制和方法的創(chuàng)新，通過(guò)創(chuàng)新，能夠有效激發(fā)改革活力。創(chuàng)新思維的運(yùn)用在系列配套文件中多有體現(xiàn)。

在《關(guān)于推進(jìn)輸配電價(jià)改革的實(shí)施意見》

強(qiáng)調(diào)試點(diǎn)方案不搞一刀切，鼓勵(lì)試點(diǎn)地區(qū)在遵循9號(hào)文基本原則的基礎(chǔ)上，根據(jù)本地實(shí)際情況和市場(chǎng)需求，積極探索，勇于創(chuàng)新，提出針對(duì)性強(qiáng)的試點(diǎn)方案。

在《關(guān)于推進(jìn)電力市場(chǎng)建設(shè)的實(shí)施意見》

為充分包容各方意見，將區(qū)域的概念擴(kuò)大，將傳統(tǒng)六大區(qū)域電網(wǎng)中的幾個(gè)總體視為“全國(guó)較大范圍的區(qū)域”，并明確在全國(guó)較大范圍內(nèi)資源優(yōu)化配置的功能主要通過(guò)北京電力交易中心和廣州電力交易中心實(shí)現(xiàn)，突破了“國(guó)家—區(qū)域”、“國(guó)家—省”兩種電力市場(chǎng)架構(gòu)模式的思維定式。此外，還進(jìn)一步明確了輔助服務(wù)交易新機(jī)制，并將形成可再生能源參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的新機(jī)制作為市場(chǎng)建設(shè)的主要任務(wù)之一，對(duì)電力市場(chǎng)新機(jī)制進(jìn)行探索。

在《關(guān)于電力交易機(jī)構(gòu)組建和規(guī)范運(yùn)行的實(shí)施意見》

提出相對(duì)獨(dú)立的交易機(jī)構(gòu)可以采取電網(wǎng)企業(yè)相對(duì)控股的公司制和會(huì)員制，是對(duì)電力交易機(jī)構(gòu)組織形式的新突破。建立市場(chǎng)管理委員會(huì)，賦予國(guó)家能源局及其派出機(jī)構(gòu)和政府有關(guān)部門否決權(quán)，是對(duì)現(xiàn)有電力交易機(jī)構(gòu)治理結(jié)構(gòu)上的新突破。

在《關(guān)于推進(jìn)售電側(cè)改革的指導(dǎo)意見》

明確將鼓勵(lì)改革創(chuàng)新作為一項(xiàng)必須堅(jiān)持的基本原則，提出要整合互聯(lián)網(wǎng)、分布式發(fā)電、智能電網(wǎng)等新興技術(shù)，研究?jī)?yōu)化煤電、天然氣、可再生能源等電源組合向用戶供電，促進(jìn)電力生產(chǎn)者和消費(fèi)者互動(dòng)。這預(yù)示著售電側(cè)改革或?qū)⒊蔀橐l(fā)電力技術(shù)創(chuàng)新、商業(yè)創(chuàng)新和管理創(chuàng)新的重要支點(diǎn)。

通過(guò)以上解讀可以看出，綜合運(yùn)用辯證思維、戰(zhàn)略思維、系統(tǒng)思維、底線思維、法治思維和創(chuàng)新思維，為配套文件科學(xué)可行奠定了方法論和認(rèn)識(shí)論的基礎(chǔ)。可以說(shuō)，配套文件猶如科學(xué)描繪的電力體制改革施工藍(lán)圖，而將藍(lán)圖變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，則是當(dāng)前推進(jìn)電力體制改革的第一要?jiǎng)?wù)。

責(zé)任編輯：大云網(wǎng)

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