兩會(huì)召開之際，針對(duì)目前我國(guó)環(huán)境領(lǐng)域的狀況，E20環(huán)境平臺(tái)聯(lián)合第十三屆全國(guó)人大代表、安徽科達(dá)潔能總裁、江蘇科行環(huán)保董事長(zhǎng)劉懷平、120家環(huán)境優(yōu)秀企業(yè)、E20研究院特聘研究員、專業(yè)研究智庫(kù)/聯(lián)盟四大專業(yè)力量，再次篩選出環(huán)保產(chǎn)業(yè)的20個(gè)“痛點(diǎn)”形成20個(gè)產(chǎn)業(yè)議案——“議20”。本文為議案一：關(guān)于強(qiáng)化利用環(huán)保稅緩解地方政府環(huán)境公共服務(wù)資金投入壓力的建議。

E20研究院 全聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì)PPP專業(yè)委員會(huì)聯(lián)合

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議案一：關(guān)于強(qiáng)化利用環(huán)保稅緩解地方政府環(huán)境公共服務(wù)資金投入壓力的建議

摘要：地方政府作為環(huán)境保護(hù)的責(zé)任主體，面臨著環(huán)境公共服務(wù)資金投入缺乏的困境，存在著環(huán)保稅收入未明確規(guī)定專款專用、環(huán)境相關(guān)公共服務(wù)價(jià)費(fèi)體系未理順問(wèn)題。建議借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)將環(huán)保稅收入專款專用;加強(qiáng)研究并分類理順環(huán)境公共服務(wù)價(jià)費(fèi)機(jī)制;利用市場(chǎng)化手段，借環(huán)保稅契機(jī)，充分發(fā)揮環(huán)保稅等環(huán)保稅收收入的財(cái)政作用。

不管是“兩山論”的實(shí)現(xiàn)，還是生態(tài)文明建設(shè)、綠色發(fā)展的主線。環(huán)境治理是基本應(yīng)該達(dá)到的，對(duì)于生態(tài)環(huán)境治理問(wèn)題的重視，以習(xí)近平總書記系列的發(fā)言及十九大報(bào)告中，均已明確體現(xiàn)。而解決環(huán)境問(wèn)題的重要、核心僅是資金。根據(jù)中國(guó)環(huán)境規(guī)劃院的測(cè)算，要達(dá)到我國(guó)環(huán)境治理“十三五”期間的目標(biāo)，需要投資近17萬(wàn)億，其中僅水環(huán)境治理就需要4.7萬(wàn)億。

解決地方政府環(huán)保資金的問(wèn)題，也是中央政府一直努力的方向。一系列政策的出臺(tái)背后體現(xiàn)了財(cái)政部約束地方政府舉債行為的主體思想是堅(jiān)決和清晰的。之前，財(cái)政資金、少量試點(diǎn)性地方債券和規(guī)模平臺(tái)舉債是地方政府融資的主要手段，土地財(cái)政融資也在其中發(fā)揮了很強(qiáng)的作用。實(shí)際上，國(guó)家對(duì)地方政府通過(guò)投融資平臺(tái)非可控、非長(zhǎng)期規(guī)劃的融資行為進(jìn)行規(guī)范(投融資平臺(tái)依賴的地方政府背書本質(zhì)上是中央的無(wú)限責(zé)任，而還款的實(shí)際保障往往是不可預(yù)期的土地收入)，必然也需要為地方政府提供補(bǔ)充性或者替代性的融資渠道。自國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文和新預(yù)算法之后，有關(guān)部委將財(cái)政資金、地方政府債券、PPP成為其主要通道。不過(guò)在地方政府社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)保治理趨嚴(yán)多重壓力下，地方在環(huán)境公共服務(wù)推進(jìn)中仍面臨著一些問(wèn)題。

(一) 地方政府收支存在巨大缺口，不能滿足環(huán)境公共服務(wù)資金的需求

地方政府的收支差額較大，如2015年，地方本級(jí)財(cái)政收入82983億元，而地方本級(jí)財(cái)政支出150219億元，收支差額為67236億元;2016年，收入、支出分別為87195億元、160437億元，差額進(jìn)一步拉大至73242億元，上升幅度達(dá)到9%。環(huán)境公共服務(wù)是地方財(cái)政支出的領(lǐng)域之一，以“水十條”下的黑臭水體治理為例，據(jù)E20研究院測(cè)算，需要地方政府投入2萬(wàn)億元左右。

(二) 可增加部分財(cái)政收入的環(huán)保稅，未規(guī)定專款專用用于環(huán)境公共服務(wù)領(lǐng)域

近年來(lái)我國(guó)公共財(cái)政的環(huán)保支出持續(xù)加大，2016年一般公共預(yù)算中節(jié)能環(huán)保支出規(guī)模為4735億元。隨著環(huán)境公共服務(wù)支出壓力的增加，環(huán)保稅收入全部作為地方收入(國(guó)發(fā)〔2017〕56號(hào)規(guī)定)，但環(huán)保稅收入有限、預(yù)計(jì)在200億元左右。另外相關(guān)法規(guī)未明確規(guī)定將其為專款專用，可能不利于保障環(huán)境保護(hù)的資金投入。

(三) 公共服務(wù)價(jià)費(fèi)體系未理順

環(huán)保類的公共產(chǎn)品比較特殊，環(huán)境容量有限，但對(duì)“污染者付費(fèi)”的制約仍很薄弱;環(huán)保的收費(fèi)通道不佳，體現(xiàn)為無(wú)法建立受益者付費(fèi)的模式、許多污染主體無(wú)法確認(rèn)也找不到付費(fèi)通道，如垃圾清掃、黑臭水體等。

在地方政府融資需求的高壓力下，為緩解其環(huán)境公共服務(wù)資金投入壓力，我們特向國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委提出如下建議：

(一) 建議環(huán)保稅收入專款專用

雖開征環(huán)保稅的環(huán)保意義大于財(cái)政意義，但由于我國(guó)的環(huán)境公共服務(wù)資金缺口巨大，建議借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)(如荷蘭等)，將圍繞排放征收的環(huán)保稅必須用于排污，將其用于治理污染的整個(gè)過(guò)程，如對(duì)污染源的監(jiān)測(cè)--建立數(shù)據(jù)模型進(jìn)行實(shí)驗(yàn)分析--證明定論--以及對(duì)排污進(jìn)行的跟蹤報(bào)道直到最后的治理。《國(guó)務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)稅收入歸屬問(wèn)題的通知》(國(guó)發(fā)〔2017〕56號(hào))提到“為促進(jìn)各地保護(hù)和改善環(huán)境、增加環(huán)境保護(hù)投入，國(guó)務(wù)院決定，環(huán)境保護(hù)稅全部作為地方收入”，能否將其視為“專款專用”，有待官方的說(shuō)明。

(二) 建議加強(qiáng)研究并分類理順環(huán)境公共服務(wù)價(jià)費(fèi)機(jī)制

從為了保護(hù)環(huán)境的角度出發(fā)，借鑒國(guó)際上環(huán)保領(lǐng)域可建立收費(fèi)制度的地方在逐步走向全成本收費(fèi)模式的經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)污水政策推進(jìn)的價(jià)格依然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不滿足全成本的要求，建議價(jià)格主管部門分領(lǐng)域研究公共服務(wù)的價(jià)費(fèi)問(wèn)題，在市政污水處理、垃圾處理、垃圾分類等領(lǐng)域有步驟提高收費(fèi)比例和單位價(jià)格，提高使用者/污染者付費(fèi)水平，以價(jià)費(fèi)機(jī)制改革保障環(huán)保的持續(xù)投入與整體的生態(tài)改善。

(三) 利用市場(chǎng)化手段，借環(huán)保稅契機(jī)，充分發(fā)揮環(huán)保稅等稅收收入的財(cái)政作用，緩解地方政府的環(huán)境公共服務(wù)投入壓力

環(huán)保稅歸為地方收入，但總體的金額不會(huì)太高。建議充分發(fā)揮其財(cái)政杠桿作用，探索通過(guò)“地方環(huán)保稅、水資源稅等稅收收入+中央財(cái)政”雙重補(bǔ)助的形式形成環(huán)保“種子基金”，并引入金融資本，建立以“政府保障+產(chǎn)業(yè)資金”為一體的專項(xiàng)基金，參與到各地環(huán)境保護(hù)類項(xiàng)目中以政府和市場(chǎng)合作的方式推進(jìn)環(huán)境治理和生態(tài)建設(shè)。