控制碳排放是我國(guó)作為一個(gè)負(fù)責(zé)大國(guó)參與國(guó)際生態(tài)治理的重要方面，也是我國(guó)實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、能源可持續(xù)發(fā)展的必然要求。我國(guó)政府已宣布到2020年單位GDPCO2排放比2005年下降40%~45%。

2014年11月，中美在北京簽署的《中美氣候變化聯(lián)合聲明》首次正式提出計(jì)劃于2030年左右達(dá)到碳排放峰值和2030年非化石能源占一次能源消費(fèi)比重提高到20%左右的強(qiáng)化目標(biāo)。我國(guó)若在2030年左右實(shí)現(xiàn)二氧化碳排放峰值，意味著我國(guó)單位GDP碳排放下降率需大于GDP年均增長(zhǎng)率，即在2030年左右，如果GDP保持5%左右的增速，則CO2強(qiáng)度的下降率要高于2005~2020年的3.3%~4%。我國(guó)在設(shè)定碳排放指標(biāo)方面做了哪些工作？碳約束目標(biāo)定的設(shè)定又會(huì)對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)生活產(chǎn)生怎樣的影響？6月10日在京舉行的《碳排放控制與煤炭消費(fèi)總量控制及相互影響》及《省域溫室氣體總量控制與煤炭控制相互作用分析》報(bào)告發(fā)布會(huì)上，國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和合作中心（NCSC）戰(zhàn)略規(guī)劃部主任劉強(qiáng)指出，在設(shè)定地區(qū)碳排放約束目標(biāo)時(shí)，應(yīng)充分考慮各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，在“自上而下”制定碳排放約束目標(biāo)的同時(shí)應(yīng)“自下而上”對(duì)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)、人口、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、排放總量和減排成本進(jìn)行預(yù)測(cè)，科學(xué)合理分配地區(qū)碳排放約束目標(biāo)。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)：我國(guó)為何要進(jìn)行碳排放控制？

劉強(qiáng)：長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)能源資源利用方式粗放、生態(tài)環(huán)境承載力不斷下降，2012年我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量約占全球11.5%，卻消耗了全球21.3%的能源，其中全球超過(guò)50%的煤炭消費(fèi)發(fā)生在中國(guó)。能源消耗過(guò)快增長(zhǎng)，特別是煤炭消費(fèi)的過(guò)快增長(zhǎng)使我國(guó)在CO2和SO2、NOx等污染物排放上均冠上了“世界第一排放大國(guó)”的頭銜。“十一五”和“十二五”以來(lái)，我國(guó)分別制訂實(shí)施了能源強(qiáng)度控制目標(biāo)和碳排放強(qiáng)度控制目標(biāo)，盡管能源強(qiáng)度和碳強(qiáng)度控制目標(biāo)完成情況良好，但能源消費(fèi)和碳排放快速增長(zhǎng)的趨勢(shì)還未發(fā)生顯著改變。這說(shuō)明，單純依靠能源強(qiáng)度目標(biāo)和碳排放強(qiáng)度目標(biāo)將難以對(duì)我國(guó)能源消費(fèi)和碳排放形成足夠強(qiáng)的約束。從時(shí)間上來(lái)看，“十三五”時(shí)期是我國(guó)實(shí)現(xiàn)哥本哈根減排承諾的關(guān)鍵時(shí)期，也是大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、促進(jìn)綠色低碳發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期。

碳排放控制目標(biāo)應(yīng)因不同行業(yè)不同地區(qū)而異

中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)：目前各地碳排放控制目標(biāo)納入地區(qū)規(guī)劃的情況如何？

劉強(qiáng)：我國(guó)地區(qū)碳排放控制目標(biāo)采取了“自上而下”和“自下而上”相結(jié)合的方式。“自上而下”，指的是全國(guó)CO₂下降指標(biāo)分解到各省，要求各省到2015年完成各自的CO₂下降目標(biāo)。除了各省碳強(qiáng)度減排目標(biāo)，全國(guó)還有6省36市參與了國(guó)家發(fā)展改革委開展的低碳省區(qū)和低碳城市試點(diǎn)工作，“自下而上”指的是我國(guó)低碳試點(diǎn)地區(qū)在其實(shí)施方案中提出的碳排放控制目標(biāo)。低碳試點(diǎn)省區(qū)和城市要編制低碳發(fā)展規(guī)劃，積極探索具有本地區(qū)特色的低碳發(fā)展模式，率先形成有利于低碳發(fā)展的政策體系和體制機(jī)制。大部分低碳試點(diǎn)省市在實(shí)施方案中明確提出了峰值目標(biāo)或總量控制目標(biāo)，以此加快推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和能源結(jié)構(gòu)低碳轉(zhuǎn)型，提出控制高耗能行業(yè)耗能總量、化石能源消費(fèi)總量、煤炭消費(fèi)總量等目標(biāo)。從對(duì)各省市碳排放情況的考核情況來(lái)看，試點(diǎn)省市均較好地完成了碳強(qiáng)度下降目標(biāo)任務(wù)，碳強(qiáng)度下降顯著高于全國(guó)平均碳強(qiáng)度降幅。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)：在確定地區(qū)碳約束目標(biāo)時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持哪些原則？

劉強(qiáng)：第一，主要約束對(duì)象為重點(diǎn)排放工業(yè)企業(yè)。分析我國(guó)碳排放現(xiàn)狀可以看出，我國(guó)碳排放主要集中在工業(yè)領(lǐng)域（目前工業(yè)排放普遍占到各省排放量的80%以上），因此我國(guó)近期主要減排約束對(duì)象應(yīng)為工業(yè)企業(yè)，尤其是重點(diǎn)用能企業(yè)。根據(jù)2012年數(shù)據(jù)的測(cè)算結(jié)果，各地區(qū)重點(diǎn)排放企業(yè)排放量基本占到工業(yè)排放的80%~90%，因此對(duì)“大排放單位”進(jìn)行約束將有效降低各地區(qū)碳排放。

第二，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)承擔(dān)更多的減排責(zé)任。根據(jù)人均GDP和碳市場(chǎng)政策可能實(shí)施情況，將我國(guó)分為四類地區(qū)：碳排放試點(diǎn)地區(qū)，東中部發(fā)達(dá)地區(qū)（人均GDP大于8萬(wàn)元），中西部中等發(fā)達(dá)地區(qū)（人均GDP為4萬(wàn)~8萬(wàn)元），西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)（人均GDP小于4萬(wàn)元）。以目前全國(guó)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)納入碳排放交易的企業(yè)門檻（年CO₂排放量）越低。由于4類地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在顯著差異，根據(jù)公平原則和地區(qū)差異性原則，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快地區(qū)設(shè)置更為嚴(yán)格的減排標(biāo)準(zhǔn)。

第三，三產(chǎn)及生活排放根據(jù)人年均歷史排放量進(jìn)行分配。在三產(chǎn)及生活排放方面，由于東部地區(qū)歷史排放較高，且能源供應(yīng)嚴(yán)重依賴西部地區(qū)，可考慮由東部地區(qū)為西部地區(qū)未來(lái)的碳減排“買單”，在全國(guó)范圍內(nèi)，建立起“東部出資、西部減排”的減排模式。在分配三產(chǎn)及生活排放配額時(shí)應(yīng)根據(jù)各地區(qū)的歷史排放量和人均收入水平，給西部地區(qū)留出更多排放空間，通過(guò)東部地區(qū)購(gòu)買西部地區(qū)碳排放配額，實(shí)現(xiàn)東部地區(qū)對(duì)西部地區(qū)“碳補(bǔ)償”。

第四，根據(jù)國(guó)家總體部署盡快實(shí)現(xiàn)碳排放峰值。初步分析表明，如果碳排放試點(diǎn)地區(qū)在2020年前達(dá)到峰值，東中部發(fā)達(dá)地區(qū)在2025年前達(dá)到峰值，中西部中等發(fā)達(dá)地區(qū)和西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)也從2025年后開始受到相應(yīng)的碳強(qiáng)度約束，那么，國(guó)家是有可能在2030年左右甚至更早實(shí)現(xiàn)碳排放達(dá)到峰值。

重點(diǎn)企業(yè)單位碳排放約束有了“緊箍咒”

中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)：目前各地區(qū)CO₂排放約束有沒(méi)有目標(biāo)？

劉強(qiáng)：有的。首先是各地區(qū)“大排放單位”約束目標(biāo)計(jì)算。根據(jù)“萬(wàn)家企業(yè)節(jié)能低碳行動(dòng)”節(jié)能量目標(biāo)對(duì)各地區(qū)2012年“大排放單位”能耗值進(jìn)行的測(cè)算。結(jié)果顯示，各地區(qū)重點(diǎn)排放企業(yè)占各省總能耗比例大部分在30%~60%左右。

在此基礎(chǔ)上，根據(jù)對(duì)各地區(qū)設(shè)置的重點(diǎn)企業(yè)排放量約束門檻，對(duì)各地區(qū)門檻以上企業(yè)進(jìn)行絕對(duì)量約束。參考碳交易試點(diǎn)地區(qū)門檻設(shè)置情況，人均GDP達(dá)8萬(wàn)元的省份將年排放達(dá)2.5萬(wàn)噸CO₂（能源消費(fèi)量在1萬(wàn)噸標(biāo)煤左右）以上的企業(yè)承擔(dān)絕對(duì)量化減排目標(biāo)，人均GDP為4萬(wàn)~8萬(wàn)元的省份將年排放達(dá)12萬(wàn)噸CO₂（能源消費(fèi)量在5萬(wàn)噸標(biāo)煤左右）的企業(yè)承擔(dān)絕對(duì)量化減排目標(biāo)，人均GDP在4萬(wàn)元以下的省份將年排放達(dá)22.5萬(wàn)噸CO₂（能源消費(fèi)量在10萬(wàn)噸標(biāo)煤左右）的企業(yè)承擔(dān)絕對(duì)量化減排目標(biāo)。承擔(dān)絕對(duì)量化減排目標(biāo)的企業(yè)要在每5年實(shí)現(xiàn)10%的減排量。同時(shí)設(shè)置“畢業(yè)機(jī)制”，即人均GDP達(dá)到相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的省份也要相應(yīng)調(diào)整門檻，增加承擔(dān)絕對(duì)量化減排目標(biāo)的企業(yè)。在門檻以下的重點(diǎn)排放企業(yè)（如中部中等發(fā)達(dá)地區(qū)2015年前年排放量低于22.5萬(wàn)噸CO₂的企業(yè)）雖然不用承擔(dān)絕對(duì)量化減排目標(biāo)，但也要對(duì)其實(shí)行一定約束。

再次是各地區(qū)非重點(diǎn)排放企業(yè)約束目標(biāo)計(jì)算。除重點(diǎn)企業(yè)外，非重點(diǎn)企業(yè)排放量可以在未來(lái)繼續(xù)增長(zhǎng)，尤其是應(yīng)為中西部地區(qū)留出工業(yè)發(fā)展空間，因此各地區(qū)非重點(diǎn)行業(yè)將隨GDP還有一定增長(zhǎng)。但考慮到我國(guó)節(jié)能減碳的現(xiàn)實(shí)需要，對(duì)非重點(diǎn)企業(yè)也應(yīng)有一定增量約束，其碳排放強(qiáng)度下降應(yīng)不超過(guò)全國(guó)各地區(qū)未來(lái)碳排放強(qiáng)度下降水平，確保工業(yè)企業(yè)率先減排，推動(dòng)各地區(qū)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。

碳排放配額未來(lái)流動(dòng)性有望加強(qiáng)

中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)：實(shí)行地區(qū)碳約束可能產(chǎn)生哪些影響？

劉強(qiáng)：對(duì)于碳排放試點(diǎn)地區(qū)和東部發(fā)達(dá)地區(qū)，碳排放約束一直存在，由于其減排成本較西部地區(qū)較高，需要從西部地區(qū)購(gòu)買額外的減排配額；對(duì)于中西部中等發(fā)達(dá)地區(qū)，考慮其三產(chǎn)和生活的人均歷史排放量較低，且減排成本較低，未來(lái)將有富裕的碳排放配額，供東部地區(qū)使用。

對(duì)于碳排放試點(diǎn)地區(qū)，未來(lái)工業(yè)企業(yè)的排放量增長(zhǎng)將逐步趨緩，其原因是碳排放試點(diǎn)地區(qū)從2015年開始實(shí)現(xiàn)的能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型及碳排放和能源消費(fèi)總量雙軌約束將極大降低該地區(qū)碳排放。從其排放結(jié)構(gòu)來(lái)看，2012年重點(diǎn)行業(yè)排放量基本不超過(guò)地區(qū)總排放量的60%，且隨著時(shí)間的推移、人口密度增大，未來(lái)CO₂排放主要來(lái)源為三產(chǎn)和生活排放。進(jìn)一步收緊碳約束目標(biāo)將對(duì)地區(qū)能源結(jié)構(gòu)和利用效率造成較大影響，主要體現(xiàn)在：煤炭消費(fèi)占比進(jìn)一步下降，天然氣和清潔能源比例進(jìn)一步上升，建筑和交通用能效率需要進(jìn)一步提高，人均用能效率將向歐洲和日本等低能耗國(guó)家看齊。如全國(guó)碳市場(chǎng)啟動(dòng)，可能需要從西部地區(qū)購(gòu)買碳排放配額。東部發(fā)達(dá)省份碳排放總量顯著高于碳排放試點(diǎn)地區(qū)，且多為制造業(yè)大省，三產(chǎn)和生活排放占比相對(duì)較低。由于能源和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，東部地區(qū)CO₂排放將在2025年前后達(dá)到峰值，因此受到碳排放約束的比例小于碳排放試點(diǎn)地區(qū)。如進(jìn)一步收緊碳約束目標(biāo)，東部地區(qū)需要顯著提高工業(yè)能效，進(jìn)一步優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展清潔能源。隨著城鎮(zhèn)化率加快，東部發(fā)達(dá)地區(qū)人口將顯著增加，但集中程度將低于北、上、廣等超大型城市，因此在2015年后主要碳排放增長(zhǎng)將來(lái)自建筑、交通等非生產(chǎn)類排放，要在未來(lái)5~10年內(nèi)合理規(guī)劃城鎮(zhèn)布局，努力實(shí)現(xiàn)綠色城鎮(zhèn)化，避免走美國(guó)高生活排放的老路。