全國碳市場(chǎng)建設(shè)牽扯到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、能源、環(huán)境、金融等方方面面，是一項(xiàng)復(fù)雜艱巨的系統(tǒng)工程。在前 4 年的試點(diǎn)運(yùn)行中，暴露出了一些關(guān)鍵問題和爭議尚待解決。主要表現(xiàn)于：企業(yè)碳排放數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)與監(jiān)測(cè)的準(zhǔn)確性、公正性問題，碳排放配額如何科學(xué)、公平、精細(xì)分配的問題;各主體在碳交易、碳資產(chǎn)管理方面的人、財(cái)、物能力建設(shè)問題;碳交易相關(guān)政策法規(guī)不健全等。同時(shí)，碳交易過程中還需要處理協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和低碳約束、市場(chǎng)和政府、中央和地方政府、公平和效率的關(guān)系。能否解決好這些問題，將關(guān)系到碳市場(chǎng)建設(shè)運(yùn)行的成敗。

碳交易管理體制建設(shè)不完善。一是碳排放總量控制條件尚不成熟，導(dǎo)致管理對(duì)象缺乏。實(shí)施碳排放交易的重要前提是總量控制，但我國是發(fā)展中國家，正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，能源消耗巨大，控制溫室氣體排放面臨著巨大壓力和特殊困難。按照“共同但有區(qū)別責(zé)任”原則，考慮到人均排放、歷史排放等因素，我國只能通過提高經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量、降低單位 GDP 二氧化碳排放強(qiáng)度來實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)，這使得碳排放權(quán)的稀缺性以及國內(nèi)碳交易市場(chǎng)無法真正形成，從而導(dǎo)致碳交易管理體制缺乏碳排放權(quán)配額等管理對(duì)象。二是相關(guān)法律法規(guī)不健全導(dǎo)致管理效力有限。目前電力行業(yè)實(shí)施與碳排放交易相配套的法規(guī)政策和相關(guān)制度尚不完善，專門的有關(guān)碳交易的法律和相關(guān)政策缺失，如應(yīng)對(duì)氣候變化法、碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例、碳交易市場(chǎng)規(guī)則等尚未正式出臺(tái)。法律法規(guī)的不健全，使得碳交易管理體制缺乏效力，無法對(duì)排放權(quán)交易規(guī)則、交易方式、糾紛解決機(jī)制、碳排放權(quán)交易試點(diǎn)的法律授權(quán)等關(guān)鍵問題進(jìn)行規(guī)范，也無法對(duì)各部門的職責(zé)履行進(jìn)行有效監(jiān)管。因此，在立法層面急需整合現(xiàn)行的各種與低碳發(fā)展相關(guān)的政策、制度和標(biāo)準(zhǔn)，為科學(xué)推進(jìn)碳市場(chǎng)、更好地發(fā)揮碳市場(chǎng)作用提供有利條件。三是交易所發(fā)展不規(guī)范導(dǎo)致管理效率低下。

交易所交易量小且發(fā)展不規(guī)范，對(duì)我國碳交易管理體制有效發(fā)揮作用形成了制約。碳價(jià)波動(dòng)失真袁 建立全國碳交易體系仍需完善機(jī)制。

在控制排放量的碳市場(chǎng)中，減排成本低的、減排空間大的企業(yè)可多減排，同時(shí)將因減排剩余的碳配額出售給減排成本高的企業(yè)，實(shí)現(xiàn)獲利。因而，碳的價(jià)格應(yīng)該反映一個(gè)國家或地區(qū)的平均減排成本。

2013～2014 年，深圳、上海、北京、廣東、天津、湖北、重慶 7 個(gè)國家級(jí)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)先后啟動(dòng)，4 年多來，交易不連續(xù)、碳價(jià)波動(dòng)大等現(xiàn)象都或多或少地在各個(gè)試點(diǎn)出現(xiàn)，且不同試點(diǎn)之間的碳價(jià)差異巨大，難以真實(shí)反映減排成本。此外，碳價(jià)差別很大。深圳碳市場(chǎng)的起始價(jià)位是每噸 30 元左右，后來一度飆升至 130 多元，接著又跌回到70 多元并保持了一段時(shí)間，目前在 30～50 元間徘徊;廣東碳價(jià)從 60 元的開盤價(jià)下降到 10 元左右;而上海碳價(jià)曾一度跌到每噸 5 元左右。

因此，需要進(jìn)一步完善交易機(jī)制、約束機(jī)制和分配機(jī)制，盡快出臺(tái)國家層面的應(yīng)對(duì)氣候變化法或類似法律至關(guān)重要，通過法律明確配額總量的設(shè)定和變化以及區(qū)域分配和跨區(qū)域交易方法，用制度設(shè)計(jì)指導(dǎo)碳價(jià)，真實(shí)反映減排成本。

碳排放數(shù)據(jù)野重報(bào)送輕核查冶。在統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)方面，出現(xiàn)企業(yè)同時(shí)報(bào)送多套不同口徑數(shù)據(jù)以及“重報(bào)送輕核查”的現(xiàn)狀。其一，要在思想上建立實(shí)事求是的準(zhǔn)則。實(shí)事求是、科學(xué)準(zhǔn)確核算并上報(bào)數(shù)據(jù)，是建立科學(xué)碳排放相關(guān)制度的基礎(chǔ)。其二，應(yīng)建立全國碳排放交易體系為主要渠道的化石能源消費(fèi)和溫室氣體排放數(shù)據(jù)核算、報(bào)告和核查體系，加強(qiáng)數(shù)據(jù)共享，為主管部門決策提供堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。其三，發(fā)電企業(yè)雖然都安裝了碳排放自動(dòng)化監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，卻還沒有與之相匹配的數(shù)字化統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)及方法，智能信息化減排體系亟待建立與完善。

構(gòu)建以低碳為統(tǒng)領(lǐng)的電力綠色發(fā)展體系

“目前我們對(duì)于控碳或是控煤的認(rèn)識(shí)上還存在很多誤區(qū)。要構(gòu)建碳市場(chǎng)的頂層設(shè)計(jì)，首先要認(rèn)識(shí)到，在目前控煤不是突破碳約束的關(guān)鍵，是否實(shí)現(xiàn)低碳才是推進(jìn)電力綠色發(fā)展的成敗要因。”王志軒說，“要以碳統(tǒng)領(lǐng)來統(tǒng)籌其他效率，以碳排放量為統(tǒng)一考核標(biāo)準(zhǔn)，通過市場(chǎng)化手段推進(jìn)碳資產(chǎn)地位的確認(rèn)，才能有效解決當(dāng)前電力發(fā)展的主要矛盾，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重組。”

長久以來，關(guān)于“去碳化”與“去煤化”的爭論不絕于耳，而對(duì)于以煤為主的我國能源結(jié)構(gòu)和資源稟賦而言，單純控制煤炭的使用量來達(dá)到減碳目標(biāo)并非最佳選擇。目前我國通過技術(shù)手段、結(jié)構(gòu)調(diào)整、以及市場(chǎng)和行政手段，在提升非化石能源占比，控制碳排放總量、碳排放強(qiáng)度方面取得積極成效。在我國碳減排宏觀目標(biāo)確立的基礎(chǔ)上，應(yīng)以低碳發(fā)展為統(tǒng)領(lǐng)，建立健全配套法規(guī)政策體系，與電力體制改革有效銜接，通過市場(chǎng)化手段，鼓勵(lì)和創(chuàng)新低碳能源生產(chǎn)和消費(fèi)。

“從目前碳市場(chǎng)推進(jìn)的程度來說，我國碳市場(chǎng)建設(shè)已經(jīng)有了一定的法規(guī)基礎(chǔ)，這是以國家戰(zhàn)略和政治決策為統(tǒng)籌，在全國人大的決議和電力發(fā)展五年規(guī)劃里都有推進(jìn)碳市場(chǎng)建設(shè)的具體表述。但目前，碳市場(chǎng)的法律基礎(chǔ)不牢，還不能做到法制化管理，應(yīng)當(dāng)加快推進(jìn)依法減碳進(jìn)程。”王志軒認(rèn)為，“碳市場(chǎng)說簡單就簡單，說復(fù)雜也相當(dāng)復(fù)雜。頂層設(shè)計(jì)是一個(gè)全局性、系統(tǒng)性、綜合性很強(qiáng)的命題。由于碳市場(chǎng)涉及到專業(yè)領(lǐng)域、地域、主體、政府機(jī)構(gòu)等方方面面，在碳市場(chǎng)的立法中應(yīng)當(dāng)站在新時(shí)代的高度，結(jié)合政策體制改革完善原有的法律法規(guī)架構(gòu)。現(xiàn)在雖然有了一定的法規(guī)基礎(chǔ)，但是頂層設(shè)計(jì)還沒有完全的明確，缺少法律層面上的制度。在部門關(guān)系、基本原則等方面都需要進(jìn)一步明確。”

市場(chǎng)導(dǎo)向，政策先行，清晰明確的政策是實(shí)施碳排放交易的基礎(chǔ)。目前電力行業(yè)實(shí)施與碳排放交易相配套的法規(guī)政策和相關(guān)制度尚不完善，有關(guān)碳交易的法律和相關(guān)政策缺失，如應(yīng)對(duì)氣候變化法、碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例、碳交易市場(chǎng)規(guī)則等尚未正式出臺(tái)。同樣，對(duì)于現(xiàn)有法規(guī)政策也有待進(jìn)一步完善，能源資源、節(jié)能降耗、污染物減排等法規(guī)政策對(duì)電力企業(yè)低碳、環(huán)保、節(jié)能等要求存在交叉、矛盾、不合理等問題。由于節(jié)能、減碳、減常規(guī)污染物之間既互相促進(jìn)，也有互相矛盾的情況，法規(guī)政策間協(xié)調(diào)不夠，將直接觸及各種目標(biāo)之間不協(xié)調(diào)的矛盾點(diǎn)，導(dǎo)致電源與電網(wǎng)不協(xié)調(diào)、可再能源發(fā)電無序發(fā)展、煤電發(fā)展定位搖擺等問題，影響到節(jié)能、環(huán)保、減碳之間的協(xié)調(diào)和銜接。比如過度環(huán)保要求會(huì)增加能耗;過度節(jié)能會(huì)增加水資源等消耗，節(jié)能并不一定減碳等，還影響到強(qiáng)制性的限額要求與排污權(quán)交易等市場(chǎng)機(jī)制在應(yīng)用上的矛盾;節(jié)能、環(huán)保調(diào)度與經(jīng)濟(jì)性的矛盾，減少棄風(fēng)棄水與煤電利用小時(shí)數(shù)下降造成能耗升高的矛盾等。

“目前，在立法層面急需整合現(xiàn)行的各種與低碳發(fā)展相關(guān)的政策、制度和標(biāo)準(zhǔn)，為科學(xué)推進(jìn)碳市場(chǎng)、更好地發(fā)揮碳市場(chǎng)作用提供有利條件。”王志軒介紹，黨的十九大提出要更好發(fā)揮政府的作用，健全財(cái)政、貨幣、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)機(jī)制。在碳交易市場(chǎng)組建初期，政策的整合和政府職責(zé)的協(xié)調(diào)要同步推進(jìn)。在碳市場(chǎng)和碳稅的選擇上，能夠采用碳排放權(quán)交易的應(yīng)盡可能采用，當(dāng)不宜采用碳排放權(quán)交易時(shí)，應(yīng)考慮碳稅及其他政策工具，但是政策之間不宜交叉矛盾。如節(jié)能量控制、綠證等，要與碳市場(chǎng)相協(xié)調(diào)，當(dāng)交叉不可避免時(shí)，應(yīng)給予企業(yè)充分的選擇權(quán)。當(dāng)然并不是說將所有政策合并歸一，而是要化繁為簡，科學(xué)配置各種政策機(jī)制。同時(shí)，要加強(qiáng)和整合與碳排放權(quán)管理有關(guān)的政府機(jī)構(gòu)的職責(zé)，統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置各部門權(quán)力，明確職責(zé)。在碳市場(chǎng)管理上，要進(jìn)一步明確界定中央和地方政府職權(quán)，主管部門和其他部門的責(zé)任。政府部門權(quán)力的重新配置是整合各種政策的關(guān)鍵要素。