當(dāng)前一個(gè)重要工作就是要完善并嚴(yán)格實(shí)施更加明晰的部門(mén)生態(tài)環(huán)境責(zé)任清單，通過(guò)監(jiān)管者定位職責(zé)手段的創(chuàng)新，解決長(zhǎng)期以來(lái)環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一監(jiān)管法定要求難以落實(shí)的問(wèn)題，并實(shí)現(xiàn)與行業(yè)管理者乃至治理修復(fù)者之間的協(xié)同增效。要用好中央環(huán)保督察這一制度利器，結(jié)合省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革，建立健全省督市縣的機(jī)制體制，推動(dòng)地方黨委和政府及其有關(guān)部門(mén)落實(shí)保護(hù)生態(tài)環(huán)境、完成溫室氣體減排目標(biāo)的責(zé)任，落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”，形成大環(huán)保格局。

總之，通過(guò)改革系統(tǒng)設(shè)計(jì)，厘清所有者、治理者(修復(fù)者)、行業(yè)管理者、生態(tài)與城鄉(xiāng)各類(lèi)污染排放的監(jiān)管者職責(zé)，構(gòu)建發(fā)展與保護(hù)內(nèi)在統(tǒng)一、“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”、部門(mén)齊抓共管、政府—企業(yè)—社會(huì)共治的生態(tài)環(huán)境治理體系，從體制機(jī)制上釋放加快改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的制度紅利。

3 生態(tài)保護(hù)監(jiān)管是生態(tài)環(huán)境部職能職責(zé)有機(jī)內(nèi)涵，需一體兩面協(xié)同推進(jìn)污染防治和生態(tài)保護(hù)

生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)一行使生態(tài)監(jiān)管與行政執(zhí)法職責(zé)，這與自然資源部統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者及國(guó)土空間用途管制與生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)各有側(cè)重、并行不悖。

黨的十八大以來(lái)，原環(huán)保部門(mén)積極貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，統(tǒng)一劃定生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)，切實(shí)加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)監(jiān)管，嚴(yán)肅查處資源開(kāi)發(fā)生態(tài)破壞事件，持續(xù)推進(jìn)涉及生態(tài)領(lǐng)域的環(huán)境保護(hù)督察問(wèn)責(zé)，構(gòu)建了客觀(guān)公正的外部監(jiān)管者形象定位。

回溯來(lái)看，黨中央、國(guó)務(wù)院多個(gè)重大文件中，如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法》《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》等都是將生態(tài)與環(huán)境并列的，明確提出地方黨委和政府對(duì)生態(tài)環(huán)境負(fù)總責(zé)，加快推進(jìn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，逐步建立生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)和賠償制度，加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。分析來(lái)看，生態(tài)與環(huán)境一體兩面的思路一以貫之，并在這次機(jī)構(gòu)改革方案中得到充分彰顯。

從環(huán)境保護(hù)部到生態(tài)環(huán)境部，變的不僅僅是名稱(chēng)，不僅僅是去掉了“保護(hù)”兩字，更應(yīng)該注意增加了“生態(tài)”兩字。只有加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)與污染防治的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，治污減排與生態(tài)增容并重，才能系統(tǒng)整體地推動(dòng)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善工作。也正是基于此，改革方案要求整合污染防治和生態(tài)保護(hù)的綜合執(zhí)法職責(zé)、隊(duì)伍，相對(duì)集中行政處罰權(quán)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法，監(jiān)督落實(shí)企事業(yè)單位生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，實(shí)施最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度。

從理論上講，要注意到，一是自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值是競(jìng)爭(zhēng)替代關(guān)系，需要運(yùn)用權(quán)力制衡機(jī)制，將自然資源的經(jīng)濟(jì)屬性和生態(tài)屬性分部門(mén)管理，以解決自然資源開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)之間的價(jià)值沖突和空間使用矛盾，保證價(jià)值取舍決策過(guò)程中的利益平衡關(guān)系。自然資源往往兼具開(kāi)發(fā)利用的經(jīng)濟(jì)屬性和提供生態(tài)功能的生態(tài)屬性，改革實(shí)現(xiàn)了自然資源資產(chǎn)管理和開(kāi)發(fā)利用行業(yè)內(nèi)部監(jiān)管與生態(tài)環(huán)境部門(mén)外部監(jiān)管的有機(jī)分離，這是保障生態(tài)質(zhì)量的最后一道防線(xiàn)。

二是全民所有制下，自然資源部所行使的自然資源所有者權(quán)力，不是完整的所有權(quán)，因其不具有占有權(quán)，對(duì)自然資源使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)等都是有限定和約束的，也可分離配置。生態(tài)系統(tǒng)提供的調(diào)節(jié)、支持等服務(wù)具有很強(qiáng)的公共物品屬性，具有很高的外部性，共同權(quán)力很難分割，利益權(quán)屬關(guān)系難以確定和準(zhǔn)確計(jì)量，也不具備可流轉(zhuǎn)性(可交易性)。因而難以通過(guò)資產(chǎn)化途徑實(shí)現(xiàn)自然資源經(jīng)濟(jì)屬性與自然屬性的統(tǒng)一管理，自然生態(tài)保護(hù)監(jiān)管往往與一般自然資源保護(hù)的管理手段和體制有所不同。

三是生態(tài)系統(tǒng)的整體性和層級(jí)性決定了構(gòu)建國(guó)家生態(tài)安全屏障，需要將國(guó)家公園空間布局納入廣大國(guó)土空間的自然保護(hù)地體系構(gòu)建的全局中通盤(pán)考慮。

自然資源部與生態(tài)環(huán)境部分別是自然資源資產(chǎn)管理者和自然生態(tài)監(jiān)管者，兩者應(yīng)相對(duì)獨(dú)立、協(xié)同制衡。自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記和使用許可的產(chǎn)權(quán)管理權(quán)，并不排斥生態(tài)環(huán)境部管理生態(tài)空間、生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)等國(guó)土空間，也不排除生態(tài)環(huán)境部對(duì)各地的國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)保護(hù)修復(fù)效果實(shí)行獨(dú)立客觀(guān)外部的生態(tài)監(jiān)管和行政執(zhí)法職責(zé)。生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)一行使自然生態(tài)保護(hù)監(jiān)管者職責(zé)，包括對(duì)自然資源行業(yè)系統(tǒng)外進(jìn)行的生態(tài)保護(hù)監(jiān)管，符合客觀(guān)規(guī)律和基本國(guó)情，是至關(guān)重要的制度安排。

4 權(quán)威高效搞好生態(tài)環(huán)境監(jiān)管，實(shí)施做實(shí)源頭、做優(yōu)過(guò)程、做硬結(jié)果的全過(guò)程監(jiān)管

統(tǒng)一污染防治監(jiān)管職責(zé)是改革的一個(gè)方面。這次改革，堅(jiān)持一類(lèi)事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)，有助于提升城鄉(xiāng)污染物監(jiān)管“嚴(yán)值”。同時(shí)，以監(jiān)管的統(tǒng)一帶動(dòng)、促進(jìn)污染防治高效協(xié)同的大格局，建立制度、政策、數(shù)據(jù)的協(xié)同平臺(tái)，可以顯著提升環(huán)境污染治理的整體效能。

統(tǒng)一生態(tài)監(jiān)管職能是改革的另外一面。改革后生態(tài)環(huán)境部門(mén)要實(shí)施源頭、過(guò)程、結(jié)果的全過(guò)程生態(tài)監(jiān)管。

一是做實(shí)“源頭”監(jiān)管。生態(tài)系統(tǒng)一旦遭到破壞或保護(hù)不當(dāng)，需要較長(zhǎng)時(shí)間恢復(fù)甚至是不可恢復(fù)，必須堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先。監(jiān)管者必須將監(jiān)管端口前移，對(duì)國(guó)土空間的生態(tài)安全格局進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)、整體謀劃，制定自然保護(hù)地體系分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)并提出審批建議等，代表全體公民生態(tài)環(huán)境利益發(fā)聲說(shuō)“不”。強(qiáng)化項(xiàng)目、規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)生態(tài)內(nèi)容，著力做好生態(tài)空間管控、生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)劃定并嚴(yán)守、自然保護(hù)地體系評(píng)審等工作，從規(guī)劃和空間布局的源頭監(jiān)管自然資源開(kāi)發(fā)行為。

二是做優(yōu)“過(guò)程”監(jiān)管。強(qiáng)化統(tǒng)一負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)、生態(tài)環(huán)境狀況評(píng)估、生態(tài)環(huán)境信息發(fā)布，確保監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)“真、準(zhǔn)、全”。構(gòu)建完善的生態(tài)監(jiān)測(cè)指標(biāo)和方法體系，明確生態(tài)監(jiān)測(cè)的參照系或者基線(xiàn)，建立數(shù)據(jù)共享機(jī)制、信息公開(kāi)機(jī)制，構(gòu)建跨部門(mén)的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，監(jiān)測(cè)自然資源開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中的生態(tài)質(zhì)量變化，控制自然資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中的生態(tài)環(huán)境影響。

三是做硬“結(jié)果”監(jiān)管。要加強(qiáng)基于結(jié)果的生態(tài)評(píng)估，監(jiān)管者要對(duì)生態(tài)修復(fù)與治理者提出修復(fù)什么、在哪里修復(fù)、修復(fù)到什么程度等方面的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要求，并對(duì)修復(fù)效果進(jìn)行評(píng)估。中央環(huán)保督察適時(shí)開(kāi)展點(diǎn)穴式專(zhuān)項(xiàng)督察，曝光生態(tài)公益受損的典型案例，嚴(yán)格追究責(zé)任，樹(shù)立生態(tài)監(jiān)管權(quán)威。