安徽省環(huán)保廳相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹說：“根據(jù)安徽省能源局提供的材料，2015年、2016年安徽省煤炭消費(fèi)總量分別為1.567億噸、1.573億噸，2017年為1.6億噸以上，呈逐年上升態(tài)勢(shì)。2015年，煤炭消費(fèi)量占全省能源消費(fèi)量的76.8%，比全國(guó)平均水平高12.8個(gè)百分點(diǎn)。減煤壓力十分巨大。”

除了能源結(jié)構(gòu)不合理外，安徽省基礎(chǔ)工業(yè)占較大比重，經(jīng)濟(jì)呈重型化特征。2016年，安徽省六大高耗能行業(yè)能耗占地區(qū)規(guī)模以上工業(yè)能耗比重為85.41%，高于國(guó)家5.13個(gè)百分點(diǎn)。工業(yè)結(jié)構(gòu)偏重是導(dǎo)致大氣污染物排放量居高不下的主要原因。

問題三

基層環(huán)保部門執(zhí)法資源配置不合理

從執(zhí)法檢查情況看，污染環(huán)境行為主要發(fā)生在市、縣級(jí)以下基層，基層執(zhí)法任務(wù)重，但無論在人員、設(shè)備和技術(shù)力量配備上均極為缺乏，大氣污染防治的執(zhí)法資源更多傾向于國(guó)家和省級(jí)政府執(zhí)法部門，使得執(zhí)法層級(jí)權(quán)責(zé)不匹配，資源分配不合理，使得基層大氣污染防治執(zhí)法的有效性受到嚴(yán)重影響。

當(dāng)涂縣基層環(huán)境執(zhí)法人員郭曉安說：“環(huán)境執(zhí)法部門至今未納入行政執(zhí)法編制，導(dǎo)致人員、裝備等均未執(zhí)行執(zhí)法機(jī)關(guān)相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，在執(zhí)法權(quán)威性、嚴(yán)肅性、規(guī)范性上遠(yuǎn)不能達(dá)到相關(guān)要求，尤其是基層執(zhí)法能力嚴(yán)重不足、執(zhí)法人員業(yè)務(wù)水平和綜合監(jiān)管能力不強(qiáng)，一線執(zhí)法力量建設(shè)長(zhǎng)期跟不上實(shí)際工作要求，難以有效貫徹執(zhí)行《大氣污染防治法》管理規(guī)定。”

他建議，結(jié)合機(jī)構(gòu)改革、環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理改革，將環(huán)境執(zhí)法部門納入執(zhí)法編制，整合環(huán)境執(zhí)法力量，加大培訓(xùn)力度，提升整個(gè)執(zhí)法水平。另外，當(dāng)前有些中小污染源分散在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(園區(qū))，存在執(zhí)法監(jiān)管盲區(qū)，建議從法律上明確在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立環(huán)保綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，有效解決環(huán)境執(zhí)法能力不足的問題。

與日益增大的環(huán)境監(jiān)管難度相比，基層環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍能力仍待提高。目前基層環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍中人員混崗、隊(duì)伍人手不足問題仍普遍存在。以當(dāng)涂縣為例，當(dāng)涂縣環(huán)境監(jiān)察人員編制為15人，但實(shí)際在崗人數(shù)僅十余人。基層執(zhí)法人手緊缺，存在三四個(gè)人管幾百家企業(yè)的現(xiàn)象。基層環(huán)境監(jiān)察部門“全能型”小部門和“綜合型”大職責(zé)不對(duì)稱，監(jiān)管執(zhí)法難度日益增大。

執(zhí)法檢查中暴露的問題還反映出，在實(shí)際工作中，環(huán)保部門僅在污染防治和執(zhí)法監(jiān)督這個(gè)單純層面上履行職能，很多涉及綜合性的重大經(jīng)濟(jì)行為，環(huán)保部門仍無權(quán)介入。環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法部門沒有相應(yīng)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，對(duì)于一些不能如期繳納行政罰款的企業(yè)只能申請(qǐng)地方法院強(qiáng)制執(zhí)行。由于目前受結(jié)案率、工作量等多種因素的制約，法院強(qiáng)制執(zhí)行情況不理想，使得環(huán)保部門付出巨大成本實(shí)施的監(jiān)管和處罰不能發(fā)揮作用，一定程度降低了法律的權(quán)威和環(huán)保部門的公信力。

執(zhí)法檢查還發(fā)現(xiàn)，大部分基層環(huán)保部門受經(jīng)費(fèi)限制，缺乏高科技手段，在取證過程中僅靠攝像機(jī)、照相機(jī)等單一技術(shù)手段，遇到緊急情況不能及時(shí)取證，對(duì)企業(yè)的違法行為取證困難或造成有力證據(jù)滅失。

問題四

環(huán)境司法專業(yè)化不足，難以發(fā)揮懲戒震懾作用

記者在采訪中了解到，本次執(zhí)法檢查還發(fā)現(xiàn)環(huán)境司法工作存在環(huán)境違法案件管轄權(quán)設(shè)置不合理的問題，環(huán)境違法案件主要發(fā)生在市、縣級(jí)以下地方，但縣級(jí)人民法院卻沒有管轄權(quán)。國(guó)務(wù)院行政審批權(quán)已經(jīng)大量下放，但司法審判管轄權(quán)卻未能下放。

安徽省公安廳相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹說：“目前，大氣污染刑事案件取證難、責(zé)任認(rèn)定難、辦案周期長(zhǎng)。”安徽省檢察院相關(guān)負(fù)責(zé)人也反映：“目前大氣污染防治調(diào)查取證難，在辦理刑事案件或公益訴訟案件時(shí)，確定污染物種類、確定損害行為和造成環(huán)境危害之間的因果關(guān)系難度大。此外，處罰力度小。污染環(huán)境犯罪量刑偏輕、起訴率不高，與污染行為對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的長(zhǎng)遠(yuǎn)危害、后期的環(huán)境修復(fù)以及檢測(cè)鑒定費(fèi)用等不相匹配，出現(xiàn)犯罪成本低、執(zhí)法成本高的倒掛情況，難以發(fā)揮刑罰震懾犯罪的效果。三是監(jiān)督能力弱。大氣污染案件紛繁復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)，辦案人員需要長(zhǎng)期專業(yè)知識(shí)的積累、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的錘煉，往往很難做到精準(zhǔn)精細(xì)監(jiān)督。”

地方司法部門建議，最高人民法院應(yīng)加強(qiáng)對(duì)環(huán)境違法案件管轄權(quán)的研究。環(huán)境案件“不告不理”原則不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要。目前大量環(huán)境違法案件發(fā)生，但在司法審判原則上依然遵循“不告不理”原則，司法機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境違法案件被動(dòng)應(yīng)對(duì)，不能主動(dòng)作為，建議最高人民法院認(rèn)真研究這一原則在環(huán)境司法案件上的應(yīng)用。

此外，環(huán)境司法受到環(huán)境技術(shù)限制，對(duì)于大氣污染違法行為調(diào)查、取證均缺乏有效的機(jī)制建設(shè)、經(jīng)費(fèi)無來源，相關(guān)司法程序不完善，違法案件組織管理體系不健全，不同地區(qū)刑事處罰標(biāo)準(zhǔn)不同，缺乏統(tǒng)一具體規(guī)定。地方一些部門認(rèn)為，全國(guó)人大常委會(huì)和最高人民法院對(duì)大氣污染違法行為的刑事責(zé)任認(rèn)定不明確、不完善，認(rèn)定無依據(jù)，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)提起環(huán)境污染刑事訴訟難。

另外，國(guó)務(wù)院資源綜合利用相關(guān)管理部門執(zhí)法措施不科學(xué)，對(duì)工業(yè)生產(chǎn)中產(chǎn)生的固體廢棄物綜合利用采取鼓勵(lì)政策，沒有采取強(qiáng)制性措施，不能保證資源綜合利用的有效實(shí)施，使得大量工業(yè)固廢不能通過資源綜合利用途徑得到充分利用，而增加了污染物的產(chǎn)生量，是導(dǎo)致環(huán)境污染的重要原因之一(迄今為止，全國(guó)人大常委會(huì)尚未制定有關(guān)規(guī)范資源綜合利用的法律)。