長(zhǎng)久以來(lái)，全國(guó)各地未開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)或者環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告未經(jīng)批準(zhǔn)或備案就開(kāi)工建設(shè)的違法行為屢禁不止。“未批先建”已成為困擾環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度發(fā)揮效用的重要制約因素。
　　為解決這個(gè)問(wèn)題，有關(guān)法律規(guī)定日趨嚴(yán)格。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》對(duì)“未批先建”違法行為都規(guī)定了嚴(yán)厲的法律責(zé)任，包括巨額罰款和行政拘留等法律責(zé)任都被明確寫(xiě)進(jìn)了法律之中。
　　法律修訂后，全國(guó)各地環(huán)保部門(mén)加大了對(duì)“未批先建”違法行為的懲處力度，一些建設(shè)單位被處以上百萬(wàn)元甚至上千萬(wàn)元的罰款，很多拒不改正違法行為的建設(shè)單位負(fù)責(zé)人被處以行政拘留的處罰。
　　2016年，原環(huán)境保護(hù)部在全國(guó)開(kāi)展環(huán)境違法違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目的排查和清理活動(dòng)。全國(guó)各地共排查發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目62.4萬(wàn)個(gè)。據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，在這其中，“未批先建”違法項(xiàng)目共占環(huán)境違法違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目總數(shù)的63%，大約39.9萬(wàn)個(gè)。
　　近日，原環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”違法行為法律適用問(wèn)題的意見(jiàn)》（環(huán)政法函〔2018〕31號(hào)），對(duì)全國(guó)各地環(huán)保部門(mén)查處“未批先建”違法行為的法律適用做出了統(tǒng)一明確的規(guī)定。其中較為引人注目的一條規(guī)定是：“‘未批先建’違法行為自建設(shè)行為終了之日起二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)遵守行政處罰法第二十九條的規(guī)定，不予行政處罰”。
　　該規(guī)定發(fā)布后，有很多人，包括很多環(huán)保一線執(zhí)法人員都表示不解，認(rèn)為這個(gè)規(guī)定放縱了環(huán)評(píng)違法行為，使很多具有“未批先建”違法行為的單位不能得到法律的處罰。筆者從以下幾個(gè)方面談?wù)勛约旱目捶ā?br /> 　　原環(huán)境保護(hù)部做出該規(guī)定符合《行政處罰法》的要求，是依法行政的體現(xiàn)
　　《行政處罰法》第二十九條第一款規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。”之所以不對(duì)超過(guò)兩年未發(fā)現(xiàn)的違法行為實(shí)施處罰，其主要原因是維護(hù)行政管理秩序的穩(wěn)定，防止對(duì)過(guò)于久遠(yuǎn)案件的處罰而破壞業(yè)已形成的新的社會(huì)秩序。此外，處罰時(shí)效的規(guī)定還有利于促進(jìn)執(zhí)法機(jī)關(guān)在法定期間內(nèi)做出處罰決定，提高管理效益。
　　從環(huán)評(píng)執(zhí)法的實(shí)踐來(lái)講，要求環(huán)保部門(mén)清晰、及時(shí)掌握轄區(qū)之內(nèi)所有“未批先建”違法案件的線索。但是對(duì)于各地基層環(huán)保部門(mén)的執(zhí)法能力而言，也的確是非常困難的。目前，我國(guó)基層環(huán)境執(zhí)法部門(mén)的執(zhí)法能力還十分不足，執(zhí)法人員和裝備配備與執(zhí)法需求相比還不完全匹配。面對(duì)各地目前仍然存在的大量“散亂污”企業(yè)，基層環(huán)境執(zhí)法力量顯得過(guò)于薄弱，難免存在“未批先建”行為已過(guò)兩年但仍然沒(méi)有被環(huán)境執(zhí)法部門(mén)發(fā)現(xiàn)的案件。
　　因此，對(duì)于超過(guò)兩年未被發(fā)現(xiàn)的“未批先建”違法行為不予實(shí)施處罰，不僅是遵從《行政處罰法》關(guān)于處罰時(shí)效制度的規(guī)定，也是考慮我國(guó)目前環(huán)境執(zhí)法能力現(xiàn)狀而做出的規(guī)定。
　　在討論中，也有一些執(zhí)法者提出如果環(huán)保部門(mén)的執(zhí)法人員故意在建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)行為終了之日起兩年內(nèi)不去查處建設(shè)單位的“未批先建”違法行為，是不是意味著這其中存在較大的法律漏洞，給了違法企業(yè)和失職懶政執(zhí)法人員以可乘之機(jī)？
　　筆者認(rèn)為，這種現(xiàn)象在實(shí)踐中的確有存在的可能性。但從嚴(yán)格適用法律的角度來(lái)講，這種情形一旦查證屬實(shí)，不應(yīng)屬于“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)”的情形。
　　所謂“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)”，是指對(duì)于“未批先建”違法行為，環(huán)保部門(mén)在建設(shè)行為終了之日起兩年內(nèi)確實(shí)未發(fā)現(xiàn)該違法行為的存在。如環(huán)保部門(mén)在兩年期間內(nèi)未接到任何就該項(xiàng)目的群眾舉報(bào)線索，通過(guò)日常監(jiān)督管理，環(huán)保部門(mén)也未發(fā)現(xiàn)該違法項(xiàng)目存在的線索等。如果環(huán)境執(zhí)法人員已經(jīng)知悉違法行為的存在而故意不去查處的，顯然不屬于法律所規(guī)定的“未發(fā)現(xiàn)”違法行為。因而在一些案件中如有上述類(lèi)似情況出現(xiàn)的，仍應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定對(duì)違法單位實(shí)施處罰。除此之外，還應(yīng)當(dāng)嚴(yán)厲追究對(duì)此負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的環(huán)境執(zhí)法人員的法律責(zé)任。
　　不處罰不意味著環(huán)保部門(mén)可對(duì)違法建設(shè)項(xiàng)目放任不管，依法應(yīng)采取的治理措施還是應(yīng)當(dāng)采取
　　《行政處罰法》關(guān)于處罰時(shí)效的規(guī)定僅適用于行政處罰行為。而根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的規(guī)定，對(duì)于“未批先建”違法行為，除了應(yīng)當(dāng)實(shí)施罰款等行政處罰外，環(huán)保部門(mén)還可以責(zé)令其恢復(fù)原狀。
　　如果違法建設(shè)項(xiàng)目屬于國(guó)家明令禁止或淘汰的行業(yè)或產(chǎn)業(yè)，或者違法建設(shè)項(xiàng)目還存在其他違反法律禁止性規(guī)定、違反規(guī)劃的情形的，雖不能對(duì)建設(shè)單位實(shí)施罰款處罰，但該禁止的還是要禁止，該淘汰的還是要淘汰。如果違法單位主動(dòng)提出補(bǔ)辦環(huán)境影響評(píng)價(jià)手續(xù)的，環(huán)保部門(mén)還是應(yīng)當(dāng)受理環(huán)評(píng)申請(qǐng)，依法做出審批決定。
　　總之，對(duì)于超過(guò)處罰時(shí)效的“未批先建”違法建設(shè)項(xiàng)目，除了不得對(duì)其做出處罰決定之外，法律規(guī)定的其他措施都應(yīng)當(dāng)貫徹執(zhí)行，不得以超過(guò)處罰時(shí)效為由而放任不管。
　　不處罰僅是針對(duì)“未批先建”違法行為而言的，對(duì)于與“未批先建”相關(guān)聯(lián)的其他違法行為，如果未超過(guò)處罰時(shí)效的，則應(yīng)當(dāng)依法處罰
　　建設(shè)單位“未批先建”的目的不在于違法建設(shè)，而是違法建設(shè)之后的違法生產(chǎn)。建設(shè)項(xiàng)目未經(jīng)過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)，其不可能經(jīng)過(guò)環(huán)保設(shè)施驗(yàn)收的程序，因而“未批先建”之后必然存在的違法行為是“未驗(yàn)先投”。
　　由于建設(shè)單位從項(xiàng)目初始階段不重視遵守環(huán)境法律法規(guī)，所以在生產(chǎn)環(huán)節(jié)其污染物排放多半也不符合國(guó)家或地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，存在超標(biāo)排放污染物的可能性。缺乏環(huán)境影響評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，建設(shè)單位也不可能依法獲得排污許可證。因此，排放大氣或水污染物的“未批先建”單位在生產(chǎn)環(huán)節(jié)也必然會(huì)違反法律關(guān)于排污許可制度的規(guī)定。
　　這些違法行為都是與“未批先建”相關(guān)聯(lián)的違法行為，“未批先建”違法行為的處罰時(shí)效自建設(shè)行為終了之日起計(jì)算兩年，而以上這些關(guān)聯(lián)違法行為的處罰時(shí)效則不受“未批先建”處罰時(shí)效的影響。
　　因此，對(duì)于超過(guò)處罰時(shí)效的“未批先建”違法行為，環(huán)保部門(mén)雖不能對(duì)其實(shí)施處罰，但仍應(yīng)當(dāng)依法對(duì)上述關(guān)聯(lián)違法行為予以處罰，且應(yīng)當(dāng)對(duì)上述并存的若干關(guān)聯(lián)環(huán)境違法行為合并處罰。
　　總之，對(duì)于超過(guò)兩年處罰時(shí)效的“未批先建”違法行為不予處罰，不意味著法律對(duì)其違法生產(chǎn)行為的認(rèn)可或縱容。相反，環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)依法行使職權(quán)積極督促建設(shè)單位改正違法行為，并對(duì)建設(shè)單位存在的其他環(huán)境違法行為實(shí)施處罰。
　　作者單位：江蘇省蘇州大學(xué)王健法學(xué)院
　　■小資料
　　《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”違法行為法律適用問(wèn)題的意見(jiàn)》規(guī)定：
　　二、關(guān)于“未批先建”違法行為的行政處罰追溯期限
　　（一）相關(guān)法律規(guī)定
　　行政處罰法第二十九條規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計(jì)算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計(jì)算。”
　　（二）追溯期限的起算時(shí)間
　　根據(jù)上述法律規(guī)定，“未批先建”違法行為的行政處罰追溯期限應(yīng)當(dāng)自建設(shè)行為終了之日起計(jì)算。因此，“未批先建”違法行為自建設(shè)行為終了之日起二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)遵守行政處罰法第二十九條的規(guī)定，不予行政處罰。