習(xí)近平總書記在深入推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會上強調(diào)，新形勢下推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，關(guān)鍵是要正確把握整體推進(jìn)和重點突破、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、總體謀劃和久久為功、破除舊動能和培育新動能、自我發(fā)展和協(xié)同發(fā)展的關(guān)系。這是對長江經(jīng)濟(jì)帶綠色協(xié)同發(fā)展的基本要求。深入推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶綠色協(xié)同發(fā)展，應(yīng)加強體制、法制和機制3方面的改革創(chuàng)新。

長江經(jīng)濟(jì)帶綠色協(xié)同發(fā)展的體制改革

目前，國家和地方都出臺了促進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的綜合性措施。例如，湖北率先編制實施了《湖北長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展總體規(guī)劃》，配套編制實施生態(tài)環(huán)境保護(hù)、綜合立體綠色交通走廊建設(shè)、產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展、綠色宜居城鎮(zhèn)建設(shè)、文化建設(shè)等5部專項規(guī)劃，修改完善了多部規(guī)劃，力爭全面推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展。

那么，如何把長江流域生態(tài)系統(tǒng)的整體性、長江流域的系統(tǒng)性和保護(hù)措施的綜合性相結(jié)合，是長江經(jīng)濟(jì)帶綠色協(xié)同發(fā)展監(jiān)管體制改革的關(guān)鍵。習(xí)近平總書記強調(diào)，長江經(jīng)濟(jì)帶作為流域經(jīng)濟(jì)，涉及水、路、港、岸、產(chǎn)、城和生物、濕地、環(huán)境等多個方面，是一個整體，必須全面把握、統(tǒng)籌謀劃。行政監(jiān)管的方式方法若與生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性有機契合，則監(jiān)管績效可達(dá)到最大化。但是，在具體監(jiān)管中，行政監(jiān)管具有社會性，一個監(jiān)管對象的社會屬性具有多面性，因此，一個專業(yè)的監(jiān)管體系又難以全部涵蓋生態(tài)環(huán)境的各要素。也就是說，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的社會性與生態(tài)環(huán)境的自然性很難百分之百契合。這就需要加強統(tǒng)籌。為此，筆者認(rèn)為，要統(tǒng)籌處理好5個關(guān)系：

一是山水林田湖草的統(tǒng)籌監(jiān)管關(guān)系。應(yīng)根據(jù)《按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構(gòu)試點方案》的要求，按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構(gòu)，遵循生態(tài)系統(tǒng)整體性系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，將流域作為管理單元，統(tǒng)籌上下游左右岸，理順權(quán)責(zé)，優(yōu)化流域環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法職能配置，促進(jìn)流域內(nèi)山水林田湖草的統(tǒng)籌保護(hù)。

二是處理好流域監(jiān)管整體性和屬地監(jiān)管區(qū)域性的關(guān)系。流域統(tǒng)籌監(jiān)管是必要的，但是在轉(zhuǎn)型期，仍然需要繼續(xù)發(fā)揮流域沿岸各行政區(qū)域的屬地監(jiān)管作用。如果缺乏屬地監(jiān)管的支撐，流域監(jiān)管的作用就會虛化。下一步，要厘清流域監(jiān)管機構(gòu)和屬地監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)關(guān)系。

三是處理好上游、中游和下游的關(guān)系，處理好流域?qū)Π缎姓^(qū)域之間的關(guān)系，健全流域綜合斷面考核機制，通過生態(tài)補償、生態(tài)損害賠償、流域生態(tài)環(huán)境預(yù)警、流域生態(tài)環(huán)境事件應(yīng)急等措施，促進(jìn)監(jiān)管的協(xié)同化。

四是處理好生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的生產(chǎn)和生活污染監(jiān)管關(guān)系、工業(yè)和農(nóng)業(yè)污染監(jiān)管關(guān)系、城市和鄉(xiāng)村環(huán)境監(jiān)管關(guān)系，確保生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作的均衡化。

五是明晰農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、能源、自然資源、應(yīng)急管理、交通運輸?shù)炔块T的監(jiān)管職責(zé)，統(tǒng)籌岸上、岸邊與灘涂，統(tǒng)籌水上、水中與水底，正確處理防洪、通航、發(fā)電的關(guān)系，協(xié)調(diào)好砂石資源監(jiān)管、岸堤防洪監(jiān)管、交通監(jiān)管、水工程監(jiān)管、水災(zāi)害防治、漁業(yè)監(jiān)管、農(nóng)業(yè)監(jiān)管、能源監(jiān)管的關(guān)系。基于此，在部門現(xiàn)有職責(zé)的基礎(chǔ)上，建議建立長江經(jīng)濟(jì)帶各部門的職責(zé)清單。

長江經(jīng)濟(jì)帶綠色協(xié)同發(fā)展的法制建設(shè)

首先，創(chuàng)新立法理念，實行綜合立法。要從長江流域山水林田湖草的生態(tài)屬性和社會屬性考慮，將生態(tài)文明建設(shè)和山水林田湖草一體化保護(hù)作為立法基本理念，以改善水資源質(zhì)量、水環(huán)境質(zhì)量為核心，以維護(hù)水生態(tài)安全為立法的直接目標(biāo)，上下聯(lián)動，打破要素、區(qū)域界線，改革監(jiān)管體制、制度和機制，對整個流域系統(tǒng)實施統(tǒng)一保護(hù)和監(jiān)管，增強長江流域山水林田湖草綜合管理的系統(tǒng)性、協(xié)同性。

其次，積極開展立法，填補立法空白。在綜合性法律制定方面，基于流域管理的自然特性和流域綜合管理的必然趨勢，建議制定《流域管理法》作為流域治理的基本法，對流域資源保護(hù)和利用、防汛抗洪、生態(tài)保護(hù)、污染防治等的管理體制、制度、機制作出基本規(guī)定，并著重對流域綜合監(jiān)管、流域生態(tài)補償、流域法律責(zé)任等方面進(jìn)行規(guī)范。在專門性法律方面，建議積極推動《長江保護(hù)法》出臺，建立以持續(xù)改善長江水質(zhì)、改善長江水生態(tài)、豐富水資源為中心的流域綠色監(jiān)管模式。如果短期內(nèi)出臺有困難，可先制定《長江流域保護(hù)條例》等。

第三，推進(jìn)立法修改，增強立法時效。修訂《水污染防治法》《水法》《水土保持法》《森林法》《農(nóng)業(yè)法》等法律法規(guī)時，應(yīng)在山水林田湖草一體化保護(hù)的理念下，做好相關(guān)法律條款的銜接工作。例如，在飲用水水源保護(hù)方面，建議增加水量和水生態(tài)保護(hù)的內(nèi)容，并進(jìn)一步明確相關(guān)部門職責(zé);加快推進(jìn)長江流域水生態(tài)紅線管控的法制化。

此外，中共中央、國務(wù)院以及流域內(nèi)各省級黨委和政府要聯(lián)合制定文件，加強各區(qū)域綠色協(xié)同發(fā)展的黨政同責(zé)法制建設(shè)，加強各區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核法制建設(shè)，通過權(quán)力清單建設(shè)，增強綠色發(fā)展“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”和失職追責(zé)的操作性。

長江經(jīng)濟(jì)帶綠色協(xié)同發(fā)展的機制創(chuàng)新

一是建立流域內(nèi)統(tǒng)一的生態(tài)信息公開機制。建議按照《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》的改革要求，出臺《長江經(jīng)濟(jì)帶政府信息公開辦法》，提高長江經(jīng)濟(jì)帶各地方政府公開信息的范圍，如生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策和立法、項目審批、環(huán)境執(zhí)法、行政處罰、資源環(huán)境承載能力預(yù)警、環(huán)境污染應(yīng)急、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局、招商引資政策等情況，進(jìn)一步加強長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展的透明度建設(shè)，確保投資者和全社會享有知情權(quán)。

二是建立流域內(nèi)統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管與目標(biāo)考核措施。建議借鑒湖南省政府制定《湖南省行政程序規(guī)定》的做法，由國務(wù)院試點制定《長江經(jīng)濟(jì)帶行政程序條例》，統(tǒng)一長江經(jīng)濟(jì)帶的行政執(zhí)法尺度、方法和標(biāo)準(zhǔn)，使行政管理和執(zhí)法監(jiān)督制度化、規(guī)范化和程序化。修改《行政訴訟法》，允許原告就部分抽象性行政行為提起行政訴訟，確保流域內(nèi)市場競爭和管理環(huán)境的依法、公開、透明;允許流域內(nèi)的檢察機關(guān)提起跨行政區(qū)域的環(huán)境公益訴訟。在《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》的基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗，制定《環(huán)境損害賠償法》，進(jìn)一步提高環(huán)境違法成本，倒逼企業(yè)遵守環(huán)境法律法規(guī)，形成尊重環(huán)境價值的氛圍。按照國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《控制污染物排放許可制實施方案》的要求，盡快制定《排污許可證條例》，推行環(huán)境保護(hù)的綜合許可，把許可管理和環(huán)評審批、“三同時”自主驗收相銜接，成為企業(yè)環(huán)境管理制度的核心。開展中央和省級環(huán)境保護(hù)督察“回頭看”工作。制定實施細(xì)則，開展生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的評價和考核工作，倒逼地方產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，促進(jìn)地方綠色發(fā)展。

三是建立流域內(nèi)統(tǒng)一的綠色信用管理體系。按照《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于加快推進(jìn)失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、警示和懲戒機制建設(shè)的意見》等改革文件的要求，制定《信用管理法》或《信用管理條例》，整合環(huán)境保護(hù)守法信用、安全生產(chǎn)守法信用等守法信用管理措施，在長江經(jīng)濟(jì)帶試點開展統(tǒng)一的信用體系建設(shè)，建立統(tǒng)一的生產(chǎn)經(jīng)營者信用管理制度。強化市場主體責(zé)任，加大生態(tài)環(huán)境損害的懲罰性賠償力度。另外，加強環(huán)境影響評價、環(huán)境檢測等技術(shù)服務(wù)機構(gòu)的信用評估，在政府退出的一些監(jiān)管領(lǐng)域，提升其對企業(yè)的專業(yè)化服務(wù)水平。

此外，還應(yīng)加強區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)商合作機制建設(shè)，加強長江經(jīng)濟(jì)帶統(tǒng)一的市場競爭機制建設(shè)、協(xié)同創(chuàng)新機制建設(shè)和人才流動激勵機制建設(shè)。通過機制創(chuàng)新，提升流域內(nèi)各區(qū)域綠色協(xié)同發(fā)展的能力和水平。