10多年間，洞庭湖上，一名私企老板陸續(xù)壘砌了長達1.8萬米的矮圍和3座節(jié)制閘，形成了3萬畝私圍湖泊。湖南省委省政府多次嚴令整治，但只取得了部分效果。今年5月底，生態(tài)環(huán)境部組成督察組，對此問題開展專項督察，13天時間，矮圍和節(jié)制閘已全部被拆除。私圍湖泊如何建成?矮圍為何“拆不動”?未來如何加強規(guī)劃，還洞庭一湖清水?

被譽為“長江之腎”的洞庭湖，是我國乃至世界范圍內(nèi)的重要濕地。東洞庭與南洞庭交匯處，被河流沖刷出一個約3萬畝的湖洲，橫跨湖南岳陽、益陽兩地市，沅江、湘陰等縣市。落水為洲、漲水為湖，被當?shù)乩习傩辗Q作下塞湖的這片湖洲既是蘆葦田，又是天然湖場。

10多年前，一個原本在下塞湖上做蘆葦生意的私企老板陸續(xù)投資近2億元，非法壘砌了長達18692.6米的矮圍和3座節(jié)制閘。這一巨大的矮圍將湖洲水域與洞庭湖阻隔開來，影響了濕地生物多樣性和湖區(qū)行洪。2014年以來，湖南省委省政府多次嚴令整治，相關市縣也采取了一些行動，但只取得了部分效果，沒有從根本上解決問題。

今年5月底，生態(tài)環(huán)境部組成督察組，對此問題開展專項督察，指出相關地方和部門存在整改工作長期滯后、矮圍拆除流于形式、驗收考核走過場、上報情況弄虛作假、工作不嚴不實等問題。湖南省及益陽、岳陽兩市，在專項督察組進駐期間，迅速啟動非法矮圍全面拆除工作。“拆圍”攻堅戰(zhàn)持續(xù)13天，到6月中旬，下塞湖泥土堆砌的矮圍和用于調(diào)節(jié)水位的節(jié)制閘已全部被拆除，結(jié)束了其對洞庭湖長達17年的侵占。

地方監(jiān)管不力，私人圍湖筑堤

蜿蜒的草尾河自西向東流經(jīng)沅江市，下塞湖北面的河段被稱為赤磊洪道，是汛期行洪的重要通道。6月27日，記者從赤磊洪道沿岸的渡口登上下塞湖的北部。放眼望去，矮圍已被夷平，矮圍北邊的節(jié)制閘拆除后，內(nèi)湖與洪道相連，下塞湖基本恢復原貌，融入了洞庭湖。

矮圍，簡單說就是人為筑造的堤壩。被拆除的下塞湖矮圍，是洞庭湖中最大的私建矮圍，建造者名叫夏順安，家住下塞湖對岸的沅江市漉湖蘆葦場。

夏順安此前接受媒體采訪以及沅江市水利局詢問時承認，他從2001年開始建堤圈地，在里面種樹、養(yǎng)魚。大規(guī)模建設堤圍則始于2012年，到翌年秋，加高的堆土場及轉(zhuǎn)運路相繼“封閉”成環(huán)狀，圍湖基本形成。據(jù)水利部門測量，矮圍圍堤周長1.8萬多米，堤高為33.5米至35.5米，頂寬8米至15米，底寬約80米。

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，下塞湖沅江區(qū)域的土地所有權(quán)和經(jīng)營管理權(quán)歸屬沅江市漉湖蘆葦場。2001年以來，夏順安與漉湖蘆葦場陸續(xù)簽訂相關協(xié)議，先是承包葦山，后來變?yōu)樽赓U湖洲。根據(jù)2011年雙方簽訂的下塞湖湖洲租賃承包合同補充協(xié)議，承包至2040年3月31日止。

記者翻閱這些合同發(fā)現(xiàn)，2011年以前，夏順安與漉湖蘆葦場簽訂的合同或協(xié)議書里未涉及圍湖等內(nèi)容，但2011年簽訂的補充協(xié)議卻明確，如果夏順安擅自在湖洲大興土建工程和水利工程建設，如抬洲、圍湖等，漉湖蘆葦場有權(quán)單方終止合同。與此同時，夏順安與湘陰縣湖洲管委會簽訂的所有蘆葦購銷合同均明確，夏順安作為乙方只能進行正常的蘆葦生產(chǎn)和銷售，不得擅自在洲土內(nèi)攔湖筑壩。

擅自搭建矮圍的行為，違反了《中華人民共和國防洪法》以及《湖南省濕地保護條例》等法律法規(guī)。湘潭大學法學院副院長吳勇教授表示，1998年起施行的防洪法規(guī)定，擅自在江河、湖泊上建設防洪工程和其他水工程、水電站的，責令停止違法行為。2005年，《湖南省濕地保護條例》出臺，明確“嚴格控制開墾或者占用濕地”。

由于地方黨委和政府監(jiān)管不力等一系列原因，相關法律法規(guī)和合約在私人圍湖面前成為一紙空文，夏順安長達10多年的圍湖筑堤行為沒有被禁止。

生態(tài)環(huán)境部專項督察組在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，巨型矮圍的建設還包括節(jié)制閘和圍堤上的建筑等，非法建設活動一直持續(xù)到2015年3月，被矮圍圍住的面積約為3萬畝。矮圍內(nèi)濕地植被逐漸被陸生植被替代，且業(yè)主在矮圍內(nèi)投餌養(yǎng)魚、開展畜禽養(yǎng)殖，糞污排放嚴重影響內(nèi)湖水質(zhì)。

專家表示，洞庭湖有防洪的功能，矮圍建在防洪道上阻礙了行洪。同時，矮圍對魚類洄游影響很大，進而影響周邊生物多樣性。

多次整治不到位，存在走過場現(xiàn)象

黨的十八大以來，湖南鐵腕整治“一湖四水”，誓還洞庭湖一湖清水。

2016年5月，湖南省政府辦公廳印發(fā)《洞庭湖區(qū)養(yǎng)殖環(huán)境整治專項行動實施方案》，要求2017年底前，全面清理拆除洞庭湖矮圍網(wǎng)圍，并嚴格控制洞庭湖新增人工養(yǎng)殖設施。

同年12月13日，湖南省畜牧水產(chǎn)局和湖南省財政廳聯(lián)合發(fā)文明確：洞庭湖非法矮(土)圍所有涵閘需全部拆除，以矮(土)圍最低方位的閘口為中心向兩邊延伸，拆除不少于圍堤總長度的20%，拆除高度以矮(土)圍堤腳水平面為標準，達到與外湖相通。

記者從沅江市、湘陰縣了解到，兩地在落實省里的拆除標準時，將拆除長度定為境內(nèi)堤壩長度的20%左右，并且督促夏順安拆除。但督察組在調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，兩地拆除矮圍的長度雖基本達到要求，但拆除位置并不是以矮圍最低方位的閘口為中心向兩邊延伸，而是自行更換了拆除位置。此外，三個節(jié)制閘的拆除不徹底，沒有達到內(nèi)湖和外湖完全連通的要求。

據(jù)國家環(huán)境保護督察辦公室督察二處負責人邢長城介紹，非法矮圍網(wǎng)圍拆除后，要由縣里自查、報驗收材料，再由省市兩級驗收考核。下塞湖矮圍明明沒有按標準要求拆除，卻通過了省市兩級驗收，說明在拆除和驗收時都存在走過場的現(xiàn)象。

去年4月，湖南省防汛抗旱指揮部下達了《關于南洞庭湖下塞湖矮圍、水閘等阻水建筑物的清障令》，認為2016年專項整治行動中提出的功能性摧毀標準較低，拆除后仍然嚴重阻礙行洪，限兩地政府于2017年5月31日之前將下塞湖矮圍及水閘全部拆除，恢復湖洲原貌，確保行洪安全。

“下塞湖處在湘資沅澧四水交匯處，區(qū)域比較重要，也是洞庭湖行洪防洪的重要區(qū)域，但從清障令下達至我們專項督察時的一年多時間內(nèi)，相關拆除要求依舊沒有得到執(zhí)行。”邢長城說。

沅江市和湘陰縣的水利部門曾多次對夏順安進行立案查處或是下達整改責任書，但沒有取得很好的效果。兩地干部普遍認為，執(zhí)法難度太大，且被執(zhí)法對象動輒組織眾多群眾強行阻擾，致使執(zhí)法難以取得效果。

“湖南省曾要求，在2014年底前就應全面拆除違法違規(guī)矮圍網(wǎng)圍設施，恢復洞庭湖水域、灘涂、湖洲原貌。2016年5月又再次提出明確要求，益陽、岳陽兩市均據(jù)此制訂專項整治方案，其中益陽市及湘陰縣均明確要求2016年底前全面完成非法矮圍清理拆除工作。但直到今年5月，下塞湖矮圍都沒有徹底拆除，拆除的部分也未達標準要求，拆除工作一拖再拖，說明地方黨委和政府及有關部門存在不敢動真碰硬、履職盡責不到位等問題。”邢長城說。

記者實地采訪時，有基層執(zhí)法人員反映，相關法律法規(guī)只規(guī)定了哪些行為在禁止之列，但對于這些違禁行為該如何處罰卻沒有明確，這也讓他們在執(zhí)法時產(chǎn)生了“畏難情緒”。

對此，吳勇表示，現(xiàn)階段部分法律法規(guī)確實在責任承擔方面缺乏相應的規(guī)定，但在生態(tài)環(huán)境保護方面，可以在《中華人民共和國環(huán)境保護法》找到處罰依據(jù)，并根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》以及《中華人民共和國行政強制法》的相關規(guī)定采取措施制止違法行為，“不應該面對違法行為，不采取任何制止措施”。

多頭管理露弊端，恢復生態(tài)需規(guī)劃

記者從督察組獲悉，下塞湖矮圍長期頂風違法建設，開展非法養(yǎng)殖，對洞庭湖局部區(qū)域生態(tài)環(huán)境和行洪安全造成嚴重影響，群眾對于清拆不力反映強烈。

一些基層工作人員向記者表示，下塞湖矮圍“拆不動”，主要原因是干部主動作為不夠、政治站位不高、法紀意識不強、工作不嚴不實。

沅江、湘陰兩地的一些干部認為，下塞湖沒有管到位，暴露出多頭管理存在的弊端。湖洲形態(tài)特殊，不同的生產(chǎn)經(jīng)營行為分屬水利、航運、漁業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、建設和旅游等部門。同時，洞庭湖區(qū)被劃分為三個保護區(qū)，各部門、保護區(qū)之間難以握指成拳、形成合力。

中國科學院洞庭湖濕地生態(tài)系統(tǒng)觀測研究站站長謝永宏建議，打破濕地保護區(qū)之間的壁壘，以洞庭湖濕地生態(tài)系統(tǒng)服務功能整體提升來制定洞庭湖保護的整體規(guī)劃。益陽南洞庭湖自然保護區(qū)沅江市管理局副局長萬獻軍認為，為了監(jiān)管更加有力，應由一個部門對涉洞庭湖保護的生產(chǎn)經(jīng)營行為進行全流程管理，實現(xiàn)誰管理誰負責。

6月3日至15日，沅江市和湘陰縣打響了全面拆除下塞湖矮圍的戰(zhàn)役。上百臺大型機械來到矮圍上作業(yè)，終于將下塞湖18692.6米長的矮圍以及矮圍上的違法建筑全部拆除，湖洲的原貌正在慢慢恢復。

萬獻軍介紹，今年5月，下塞湖沅江區(qū)域有1萬畝面積被劃入了南洞庭湖自然保護區(qū)的試驗區(qū)，靠近大堤的部分則作為發(fā)展的預留地，“自然保護區(qū)內(nèi)，所有破壞生態(tài)環(huán)境的項目和經(jīng)濟開發(fā)活動將被嚴格禁止，我們會加大日常巡查力度。”

謝永宏認為，下塞湖矮圍被拆除之后，恢復生態(tài)的核心，就是要有整體規(guī)劃，以強化生態(tài)功能為主，比如行洪和保護生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的完整性等。