近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《建立國家公園體制總體方案》(以下簡稱《方案》)，明確建立國家公園體制的目標(biāo)和要求，指出要改革各部門分頭設(shè)置自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、森林公園、地質(zhì)公園等的體制，保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性。

國家公園屬禁止開發(fā)區(qū)域

《方案》明確定位：國家公園是我國自然保護(hù)地的最重要類型之一，屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，納入全國生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域管控范圍，實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)。《方案》強(qiáng)調(diào)，建立國家公園的目的是保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性，始終突出自然生態(tài)系統(tǒng)的嚴(yán)格保護(hù)、整體保護(hù)、系統(tǒng)保護(hù)，把最應(yīng)該保護(hù)的地方保護(hù)起來。國家公園堅(jiān)持世代傳承，給子孫后代留下珍貴的自然遺產(chǎn)。

國家發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人解釋，對(duì)國家公園實(shí)施最嚴(yán)格的保護(hù)，是指除不損害生態(tài)系統(tǒng)的原住民生活生產(chǎn)設(shè)施改造和自然觀光、科研、教育、旅游外，禁止其他開發(fā)建設(shè)活動(dòng)。與一般的自然保護(hù)地相比，國家公園的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)更具有國家代表性和典型性，面積更大，生態(tài)系統(tǒng)更完整，保護(hù)更嚴(yán)格，管理層級(jí)更高。

中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院副院長王毅表示，《方案》對(duì)國家公園的定位意味著國家公園嚴(yán)格區(qū)分于其他類型保護(hù)地，堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一、國家代表性和全民公益性的原則，實(shí)現(xiàn)國家所有、全民共享、世代傳承的目標(biāo)。

由一個(gè)部門統(tǒng)一行使管理職責(zé)

改革開放以來，我國建立了自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然文化遺產(chǎn)、森林公園、地質(zhì)公園等多種類型保護(hù)地，基本覆蓋了絕大多數(shù)重要的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)資源。但同時(shí)，各類自然保護(hù)地建設(shè)管理還缺乏科學(xué)完整的技術(shù)規(guī)范體系，同一個(gè)自然保護(hù)區(qū)部門割裂、多頭管理、碎片化現(xiàn)象普遍存在，保護(hù)管理效能不高，盲目建設(shè)和過度開發(fā)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

針對(duì)我國自然保護(hù)地管理存在的突出問題，《方案》補(bǔ)齊制度短板，明確國家公園體制實(shí)行統(tǒng)一事權(quán)、分級(jí)管理體系。國家發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人解釋，統(tǒng)一事權(quán)，指的是要整合相關(guān)自然保護(hù)地管理職能，由一個(gè)部門統(tǒng)一行使國家公園自然保護(hù)地管理職責(zé)。

同時(shí)，要建立分級(jí)管理體系，合理劃分中央和地方事權(quán)。部分國家公園由中央政府直接行使所有權(quán)，其他的由省級(jí)政府代理行使，條件成熟時(shí)，逐步過渡到國家公園內(nèi)全民所有的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使。國家公園所在地方政府行使轄區(qū)(包括國家公園)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合協(xié)調(diào)、公共服務(wù)、社會(huì)管理和市場監(jiān)管等職責(zé)，構(gòu)建主體明確、責(zé)任清晰、相互配合的國家公園中央和地方協(xié)同管理機(jī)制。

王毅分析，這一以所有權(quán)為基礎(chǔ)的管理體制，也決定了資金機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制、參與機(jī)制等配套制度安排的形式，即需要形成相應(yīng)的多方協(xié)同管理、多元化資金保障、多層次監(jiān)管的國家公園綜合治理模式。

提高全民所有自然資源資產(chǎn)的比例

全民公益性是國家公園建設(shè)的原則之一，國家發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，要通過共有共建共享讓更多普通老百姓受益。

首先，要提高共有比例。目前我國很多自然保護(hù)地存在集體土地占比較高的情況，必須按照法定條件和程序逐步減少國家公園范圍內(nèi)集體土地，提高全民所有自然資源資產(chǎn)的比例，或采取多種措施對(duì)集體所有土地等自然資源實(shí)行統(tǒng)一的用途管制。其次要增強(qiáng)共建能力。要充分調(diào)動(dòng)政府、市場和社會(huì)各方面力量，優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制，創(chuàng)新管理模式，引導(dǎo)各類社會(huì)機(jī)構(gòu)特別是當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民參與國家公園體制建設(shè)。最后，要提升共享水平。國家公園應(yīng)著力突出公益屬性，在有效保護(hù)前提下，為公眾提供科普教育游憩的機(jī)會(huì)。

此外，在國家公園體制試點(diǎn)中，一些省市建立了利益共享和協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，人與自然和諧共生。比如青海省結(jié)合精準(zhǔn)脫貧，新設(shè)7421個(gè)生態(tài)管護(hù)綜合公益崗位，確保每個(gè)建檔立卡貧困戶有1名生態(tài)管護(hù)員，讓貧困牧民在參與生態(tài)保護(hù)的同時(shí)分享保護(hù)紅利，使牧民逐步由草原利用者轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)守護(hù)者。