建議各地政協(xié)每年結(jié)合本地實(shí)情和上級(jí)要求，精選與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的議題，充分運(yùn)用主席會(huì)議專題協(xié)商、常委會(huì)議重點(diǎn)協(xié)商、專委會(huì)對(duì)口協(xié)商等方式和途徑，多層次、多角度反映民意、匯集民智，提出真知灼見(jiàn)。

人民政協(xié)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)。為了加強(qiáng)對(duì)人口、資源和環(huán)境問(wèn)題的政治協(xié)商和民主監(jiān)督，各級(jí)政協(xié)大部分都專門(mén)設(shè)立了人口資源環(huán)境委員會(huì)。在政治協(xié)商和民主監(jiān)督的實(shí)踐中，全國(guó)政協(xié)和一些地方政協(xié)充分利用政協(xié)界別和政協(xié)委員的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，積極推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。

政協(xié)環(huán)境保護(hù)民主監(jiān)督的基本情況

在國(guó)家層面，黨的十八大以來(lái)，全國(guó)政協(xié)積極踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，抓住突出環(huán)境問(wèn)題，圍繞主體功能區(qū)規(guī)劃建設(shè)、大氣水土壤污染防治、森林草原等生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)、完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、小型農(nóng)田水利建設(shè)、推進(jìn)國(guó)家公園體制試點(diǎn)、治理過(guò)度包裝和垃圾資源化處理等調(diào)研議政，每年專題分析資源環(huán)境態(tài)勢(shì)，助力美麗中國(guó)建設(shè)。

2017年4月27日，全國(guó)政協(xié)以“水污染防治法修訂”為主題，召開(kāi)雙周協(xié)商座談會(huì)，十幾位來(lái)自相關(guān)領(lǐng)域的全國(guó)政協(xié)委員、專家學(xué)者以及部委負(fù)責(zé)同志，就修訂《水污染防治法》、如何更加科學(xué)有效地提升水資源保護(hù)能力建言獻(xiàn)策。2017年5月，在全國(guó)政協(xié)第六十六次雙周協(xié)商座談會(huì)上，18位來(lái)自相關(guān)領(lǐng)域的全國(guó)政協(xié)委員、專家學(xué)者齊聚一堂，圍繞垃圾無(wú)害化處理問(wèn)題建言獻(xiàn)策。2018年兩會(huì)期間，一大批全國(guó)政協(xié)委員就土壤污染防治、渤海環(huán)境區(qū)域立法、秦嶺保護(hù)等生態(tài)環(huán)境問(wèn)題提出提案。

除了政協(xié)委員依照職責(zé)主動(dòng)建言獻(xiàn)策之外，一些部委在處理一些重要環(huán)境問(wèn)題時(shí)，也會(huì)主動(dòng)邀請(qǐng)政協(xié)委員參與。全國(guó)政協(xié)也組織了多次專項(xiàng)調(diào)研，比如2017年7月27~28日，全國(guó)政協(xié)提案委員會(huì)視察團(tuán)赴內(nèi)蒙古呼倫貝爾市就人文經(jīng)貿(mào)交流及環(huán)境保護(hù)整治工作進(jìn)行調(diào)研。

在省級(jí)層面，省級(jí)政協(xié)不僅關(guān)心本地區(qū)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，還關(guān)心跨地區(qū)的區(qū)域和流域環(huán)境問(wèn)題。在對(duì)本地區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題民主監(jiān)督方面，2017年11月，江蘇省政協(xié)組織政協(xié)委員到常州市開(kāi)展重點(diǎn)提案督辦，推進(jìn)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)。2018年1月，在海南省政協(xié)七屆一次會(huì)議第二次全體會(huì)議上，省政協(xié)委員孫薇在發(fā)言中建議，海南要加大對(duì)環(huán)境違法行為懲罰力度，以更加堅(jiān)強(qiáng)有力的司法舉措護(hù)航“美麗海南”和“生態(tài)海南”建設(shè)。河北省政協(xié)近5年來(lái)分別把改善大氣環(huán)境質(zhì)量、科學(xué)治霾、加快城鄉(xiāng)綠化步伐、加強(qiáng)水資源保護(hù)、推進(jìn)清潔取暖列為年度1號(hào)提案;5年共舉辦38次調(diào)研、視察、座談活動(dòng)，200多名委員參與，提出的69條建議全部被采納;特別是圍繞大氣污染治理等，河北省政協(xié)委員積極建言獻(xiàn)策，5年來(lái)共提出提案424件，推動(dòng)了全省生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。

對(duì)于跨地區(qū)的區(qū)域和流域環(huán)境問(wèn)題，一些地方政協(xié)開(kāi)展了區(qū)域協(xié)商的合作。北京市、天津市、河北省政協(xié)委員加強(qiáng)京津冀地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)參政議政方面的省際交流和調(diào)研合作。比如，2015年6月4日~5日，北京市政協(xié)相關(guān)負(fù)責(zé)同志率“京津冀交通一體化和生態(tài)環(huán)境保護(hù)”課題組到河北省張家口市考察;同年，北京市政協(xié)調(diào)研組到天津市學(xué)習(xí)考察生態(tài)環(huán)境保護(hù)和城市管理工作;2017年3月28日，天津市政協(xié)考察團(tuán)到河北省考察水環(huán)境保護(hù)、水資源開(kāi)發(fā)與利用工作。再如，2017年11月，廣東省政協(xié)考察團(tuán)赴福州考察“生態(tài)環(huán)境保護(hù)及建設(shè)美麗福建”情況。

在市級(jí)層面，政協(xié)同樣發(fā)揮著重要作用。比如，浙江省杭州市政協(xié)就設(shè)立了市政協(xié)派駐市環(huán)保局民主監(jiān)督小組組長(zhǎng)，是政協(xié)委員積極投身生態(tài)環(huán)境整治、推進(jìn)環(huán)境建設(shè)、督查環(huán)境問(wèn)題、遏制環(huán)境污染、建言環(huán)境保護(hù)的排頭兵。

在縣級(jí)層面，四川省華鎣市政協(xié)民主監(jiān)督小組于2017年進(jìn)駐市環(huán)保局。

可見(jiàn)，各層級(jí)的政協(xié)都有開(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)政治協(xié)商和民主監(jiān)督的實(shí)例。總的來(lái)看，政協(xié)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)民主監(jiān)督具有以下特點(diǎn)：一是各級(jí)政協(xié)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的參與程度不斷深化，特別是開(kāi)展的生態(tài)環(huán)境保護(hù)專題調(diào)研及生態(tài)環(huán)境保護(hù)類提案明顯增多，建言的質(zhì)量也不斷提高;二是各級(jí)政協(xié)參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)民主監(jiān)督的力度明顯加大，對(duì)地方環(huán)境污染治理和生態(tài)修復(fù)敷衍整改、假裝整改、拖延整改起到了監(jiān)督和糾偏作用;三是各級(jí)政協(xié)能夠協(xié)調(diào)各方面力量，形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)的共識(shí)，凝聚力量共同參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作;四是制度不斷健全，生態(tài)環(huán)境保護(hù)政治協(xié)商和民主監(jiān)督的制度化、規(guī)范化和程序化正在逐步實(shí)現(xiàn)。

政協(xié)環(huán)境保護(hù)民主監(jiān)督的效果和不足

黨的十八大以來(lái)，生態(tài)文明體制改革不斷深入，生態(tài)環(huán)境保護(hù)法制體系越來(lái)越健全，執(zhí)法越來(lái)越嚴(yán)厲、規(guī)范，司法制度不斷突破，個(gè)體守法和區(qū)域守法程度繼續(xù)改善，環(huán)境法治的理念得到提升。可以說(shuō)，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)思想認(rèn)識(shí)程度之深、污染治理力度之大、制度出臺(tái)頻度之密、監(jiān)管執(zhí)法尺度之嚴(yán)、環(huán)境質(zhì)量改善速度之快前所未有，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的格局出現(xiàn)了前所未有的變化。其中，各層級(jí)政協(xié)的政治協(xié)商和民主監(jiān)督，對(duì)于法律法規(guī)體系的健全、黨委政府決策的科學(xué)化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和行動(dòng)計(jì)劃的科學(xué)部署、生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的遵守等，發(fā)揮了一定的作用。但是，政協(xié)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)政治協(xié)商和民主監(jiān)督，在現(xiàn)實(shí)中也出現(xiàn)一些不足。

一是各地情況差異大。政協(xié)的政治協(xié)商和民主監(jiān)督形式多樣，但是其政治協(xié)商和民主監(jiān)督職能除了憲法序言中有所涉及，政協(xié)章程有具體規(guī)定外，在監(jiān)督的性質(zhì)、監(jiān)督的職權(quán)、監(jiān)督程序、監(jiān)督效果等方面的法律規(guī)定有待完善，所以各地的情況差異比較明顯。比如河北省的政協(xié)民主監(jiān)督力度較大，但是一些地方的政協(xié)特別是市縣級(jí)政協(xié)，參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性不高。

二是監(jiān)督效果有待提高。政協(xié)對(duì)相關(guān)問(wèn)題的認(rèn)知程度，在很大程度上決定著提案的質(zhì)量。所以，近幾年各級(jí)政協(xié)提出要讓建言言之有理，讓獻(xiàn)策策出有據(jù)。不少地方政府都在完善政協(xié)民主監(jiān)督相關(guān)制度，比如湖北省宜昌市點(diǎn)軍區(qū)專門(mén)制定了《點(diǎn)軍區(qū)環(huán)保局接受區(qū)政協(xié)民主監(jiān)督工作實(shí)施方案》。但是，很多地方并沒(méi)有建立這個(gè)制度，尚未建立從信息公開(kāi)、溝通到反饋的全流程工作機(jī)制，政協(xié)和政協(xié)委員的調(diào)研和民主監(jiān)督效果缺乏有效的保障，很多政協(xié)委員所了解到的環(huán)境信息并不充分、不準(zhǔn)確，所提出的解決建議難免不到位，在一定程度上影響民主監(jiān)督的效果。

三是監(jiān)督效力有待提升。在實(shí)踐中，政協(xié)民主監(jiān)督是幫助地方各級(jí)黨委和政府改進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的重要方式。然而，與人大監(jiān)督相比，政協(xié)監(jiān)督缺少相應(yīng)的法律約束力，政協(xié)民主監(jiān)督效果在很大程度上取決于被監(jiān)督對(duì)象的認(rèn)識(shí)水平和主觀態(tài)度，有些地方成效顯著，有些地方卻成效不明顯。總的來(lái)看，從國(guó)家、省、市到縣，政協(xié)民主監(jiān)督的重視程度是逐級(jí)衰減的。

加強(qiáng)政協(xié)環(huán)境保護(hù)民主監(jiān)督的建議

在新時(shí)代，助力美麗中國(guó)建設(shè)，政協(xié)履職有很大的潛力可以挖掘。對(duì)于政協(xié)民主監(jiān)督存在的不足，建議采取以下加強(qiáng)和改進(jìn)的措施。

一是加強(qiáng)立法和政策建設(shè)，為政協(xié)發(fā)揮民主監(jiān)督作用提供保障。建議在2015年中共中央辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》的基礎(chǔ)上，將包括生態(tài)環(huán)境保護(hù)民主監(jiān)督在內(nèi)的民生工作協(xié)商，納入年度協(xié)商計(jì)劃和民主監(jiān)督計(jì)劃，并且制定落實(shí)和反饋機(jī)制。規(guī)定地方各級(jí)政協(xié)要制定年度計(jì)劃，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政治協(xié)商和民主監(jiān)督，為地方黨委和政府分憂;規(guī)定地方各級(jí)黨委和政府自覺(jué)接受政協(xié)的民主監(jiān)督;規(guī)定對(duì)地方各級(jí)政協(xié)和政協(xié)委員的履職開(kāi)展考核，推進(jìn)政協(xié)的環(huán)境保護(hù)民主監(jiān)督規(guī)范化、制度化、程序化。

二是各地將生態(tài)環(huán)境保護(hù)民主監(jiān)督工作進(jìn)一步做實(shí)做強(qiáng)。各地政協(xié)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，認(rèn)真履行參政議政職能職責(zé)，為地方黨委、政府的環(huán)境保護(hù)科學(xué)決策和環(huán)境保護(hù)計(jì)劃的實(shí)施積極建言獻(xiàn)策。各地政協(xié)每年結(jié)合本地實(shí)情和上級(jí)要求，精選與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的議題，充分運(yùn)用主席會(huì)議專題協(xié)商、常委會(huì)議重點(diǎn)協(xié)商、專委會(huì)對(duì)口協(xié)商等方式和途徑，多層次、多角度反映民意、匯集民智，提出真知灼見(jiàn)。針對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)疑點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)如何調(diào)整、產(chǎn)業(yè)布局如何優(yōu)化、如何轉(zhuǎn)型升級(jí)等，開(kāi)展專題調(diào)研，助力藍(lán)天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)的攻堅(jiān);針對(duì)具有代表性、典型性和人民群眾關(guān)注的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，如城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理、畜禽養(yǎng)殖面源污染治理、農(nóng)村生活垃圾處理、農(nóng)村廁所革命等，開(kāi)展重點(diǎn)監(jiān)督、跟蹤督辦、督促落實(shí)。

三是拓寬政協(xié)制度化民主監(jiān)督的領(lǐng)域。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù) 堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》中要求制定對(duì)省(自治區(qū)、直轄市)黨委、人大、政府以及中央和國(guó)家機(jī)關(guān)有關(guān)部門(mén)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)成效考核辦法。全國(guó)人大常委會(huì)也于今年7月通過(guò)《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù) 依法推動(dòng)打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的決議》。建議拓寬政協(xié)民主監(jiān)督范圍，積極響應(yīng)中共中央、國(guó)務(wù)院的戰(zhàn)略部署，將污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、生態(tài)脆弱地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)等納入政協(xié)民主監(jiān)督的范圍和考核范圍。

四是完善制度和機(jī)制，提升參政議政效果。要在《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》的基礎(chǔ)上，由地方各級(jí)黨委、政府和政協(xié)聯(lián)合出臺(tái)信息公開(kāi)、調(diào)研程序、建議提出、反饋答復(fù)、異議溝通、考核追責(zé)等具體的制度和機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)提案落實(shí)情況的管理，提高政協(xié)民主監(jiān)督的約束力，確保政協(xié)和政協(xié)委員能夠了解實(shí)情，充分把握問(wèn)題，提出高質(zhì)量的對(duì)策和建議。

作者單位：常紀(jì)文，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所;張式軍，山東大學(xué)法學(xué)院;毛濤，工信部國(guó)際合作中心能源資源環(huán)境研究所